México, Distrito Federal, a veintitrés de noviembre de dos mil cinco.

Vistos, para resolver, los autos del expediente     SUP-RAP-63/2005, formado con motivo del recurso de apelación interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática, en contra del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento de Comisiones del propio órgano máximo de dirección, aprobado mediante acuerdo de seis de octubre del presente año, y

RESULTANDO

I. Acto impugnado. El Consejo General del Instituto Federal Electoral celebró sesión extraordinaria el seis de octubre del presente año en la cual, entre otros, aprobó el  Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

II. Recurso de Apelación. Mediante escrito presentado el diez de octubre del año en curso, ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, Horacio Duarte Olivares, representante propietario del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, interpuso el recurso de apelación contra el acuerdo precisado.

III. Turno. Previa tramitación del recurso y remisión de la documentación atinente por parte de la responsable, mediante acuerdo de dieciocho de octubre del año que transcurre, el Presidente de esta Sala Superior turnó los autos al Magistrado José Alejandro Luna Ramos, para los efectos del artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En su oportunidad, al no advertir de manera manifiesta causa de improcedencia alguna, el Magistrado instructor admitió a trámite la demanda del recurso de apelación y dictó el cierre de instrucción por encontrarse debidamente integrado el expediente, y

CONSIDERANDO

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con los artículos 41, base IV, 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el 4 y 44, párrafo 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un partido político nacional, que combate un acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

SEGUNDO. En la parte conducente, el acuerdo impugnado es del siguiente tenor:

“CG205/2005

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el reglamento de comisiones del propio órgano máximo de dirección.

A n t e c e d e n t e s

…

C o n s i d e r a n d o

1.             Que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 41, párrafo segundo, base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 68, 69, párrafo 2 y 70, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, de carácter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios, depositario de la autoridad electoral, responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones federales para la renovación periódica y pacífica de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, función que se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

2.             Que según lo dispuesto por el artículo 41, párrafo segundo, base III de la Constitución Política de los Estados Unidos  Mexicanos, el Consejo General será el órgano superior de dirección del Instituto, integrado por un Consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo de la Unión, los representantes de los partidos políticos nacionales y un Secretario Ejecutivo; asimismo, se establece que la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos.

3.             Que en términos del artículo 80, párrafo 1, del código electoral federal, el Consejo General integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, que siempre serán presididas por un Consejero Electoral.

4.             Que el párrafo 2 del artículo citado determina que las comisiones de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral y Capacitación Electoral y Educación Cívica, funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por consejeros electorales.

5.             Que de igual forma, los párrafos 3 y 4 del precepto invocado establecen que en todos los asuntos que les encomienden, las comisiones deberán presentar un informe, dictamen o proyecto de resolución, según el caso; asimismo, que el Secretario del Consejo General colaborará con las comisiones para el cumplimiento de las tareas que se les haya encomendado.

6.             Que el artículo 82, párrafo 1, incisos a) y b), del código de la materia le otorga al Consejo General la atribución de expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del Instituto, así como vigilar la oportuna integración y funcionamiento de sus órganos.

7.             Que el Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral tiene por objeto establecer las normas conforme a las cuales se regula el funcionamiento y operación de la estructura orgánica del Instituto, para el correcto ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, relacionadas con el cumplimiento de sus fines.

8.             Que el mismo ordenamiento es de observancia general para todos los órganos y personal del Instituto, por lo que el Consejo General vigilará el cumplimiento irrestricto de las disposiciones contenidas en el mismo.

9.             Que en el Programa y Calendario Anuales de Trabajo para el año 2005 de la Comisión de Reglamentos, se consideró prioritaria la realización de una reforma que adecuara la estructura y organización de las Comisiones del Consejo General.

10.         Que con motivo de la aprobación del Dictamen de la Comisión de Reglamentos respecto de la iniciativa que presenta el Consejero Presidente del Consejo General por la que se propone la reforma a diversos artículos del Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral, se fusionaron las comisiones de Asuntos Internacionales y Comunicación Social, y se creó la Comisión de Relaciones Institucionales e Internacionales.

11.         Que derivado de la aprobación del Dictamen de la Comisión de Reglamentos respecto de la iniciativa de reformas al Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral en materia de estructura de Comisiones, se fusionaron por una parte, las Comisiones de Administración e Informática, y por otra, las Comisiones de Contraloría Interna, Auditoría y Responsabilidades Administrativas. Asimismo, dada la existencia de comisiones integradas por consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo y representantes de los partidos políticos, se delimitaron las sesiones en las que sólo podrán participar los consejeros electorales; se reguló quién fungirá como Secretario Técnico en las sesiones en que se desahoguen quejas o denuncias que se presenten en contra del titular de la Contraloría Interna o del Director de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Contraloría Interna, y se precisó la responsabilidad que asumirán los secretarios técnicos de cada Comisión respecto de funciones operativas que realizarán tales como la distribución de la convocatoria, levantamiento de acuerdos en sesión, así como aquella que asumirán en el seguimiento y cumplimiento de los acuerdos vinculados con su materia.

12.         Que el artículo 6 del Reglamento Interior aludido regula la estructura de las comisiones, incluyendo como tales las señaladas por el código electoral federal: Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral y Capacitación Electoral y Educación Cívica; así como las creadas por el Consejo; Registro Federal de Electores; Reglamentos; Administración e Informática; Contraloría, Auditoría y Responsabilidades Administrativas; Proyectos de Resolución o Devolución; Relaciones Institucionales e Internacionales; del Consejo para la Transparencia y el Acceso a la Información, así como las demás que, en su caso, determine el Consejo General.

13.         Que derivado de lo dispuesto por los artículos 80 y 82, párrafo 1, inciso b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como del Título Segundo, Capítulo Primero, Sección Primera del Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral, resulta conveniente contar con un Reglamento específico que regule las generalidades, la organización y el funcionamiento de las Comisiones.

14. Que resulta pertinente fortalecer las reglas que permitan otorgar mayor funcionalidad a las comisiones, atendiendo a los principios de amplia  deliberación, articulación y eficacia.

15. Que en términos de generalidades es necesario definir el objeto, los criterios  de interpretación y las definiciones centrales que contempla  el nuevo Reglamento.

16. Que respecto de la organización de las comisiones, es oportuno especificar el tipo de comisiones que existen, sus atribuciones, obligaciones e integración, el funcionamiento en Comisiones Unidas y Grupos de Trabajo así como las atribuciones de sus integrantes.

17. Que en el presente Reglamento se clasifican las comisiones, según se trate, como permanentes o temporales. En el primer supuesto serán aquellas creadas por acuerdo  del Consejo General, con la finalidad de contribuir de manera asidua y metodica al desempeño de sus atribuciones; por lo que hace a las segundas, se crearán para la atención de un asunto preciso y especifico, cuyo desahogo dará lugar a  su disolución.

18. Que con la finalidad de tener claridad respecto del actuar de las comisiones, se regulan sus atribuciones y obligaciones; asimismo, en lo particular, se regulan las facultades de sus integrantes: Presidente, consejeros electorales, Secretariado Técnico, consejeros del Poder Legislativo y representantes de los partidos políticos.

 19. Que dada la existencia de comisiones en las que asisten simultáneamente varios secretarios técnicos, se delimitan las atribuciones de aquellos que serán responsables del desarrollo óptimo de las sesiones, tales como la distribución de la convocatoria, levantamiento de concurrentes entre las que destacan el seguimiento y cumplimiento de los acuerdos vinculados con su materia

20.         Que resulta pertinente delimitar las reglas para la integración de las comisiones, ya sea las conformadas exclusivamente por consejeros electorales, así como en las que participan los consejeros del Poder Legislativo y representantes de los partidos políticos. Respecto del primer tipo de comisiones, podrán ser invitados los consejeros del Poder Legislativo y representantes de los partidos políticos.

Asimismo, podrán asistir a las sesiones a las comisiones que no pertenezcan, el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales. Además, se norma la asistencia de los asesores de los integrantes de las comisiones e invitados.

21.         Que respecto del Presidente del Consejo General, se regula su asistencia en las sesiones que sean de su interés, con la finalidad de que se encuentre informado de los asuntos que se desahogan en las comisiones, pueda enviar observaciones sobre determinados puntos e incluso asistir a determinada Comisión para informar sobre algún punto específico, o bien, para defender su postura de manera previa a que se discuta en el Consejo General.

22.         Que con el objeto de fortalecer la articulación de los trabajos de las comisiones, se regulan sesiones conjuntas en Comisiones Unidas; asimismo, se establecen lineamientos para la definición de las Presidencia y Secretaría Técnica, quórum y reglas de votación para este tipo de comisiones.

23.         Que en términos de su funcionamiento, es oportuno regular los elementos comunes de toda actividad colegiada, tales como los tipos de sesiones, asistencia, convocatoria, orden del día, quórum de asistencia, duración de las sesiones, mociones, votaciones, actas o minutas y publicación de acuerdos.

24.         Que en el presente Reglamento se propone la clasificación de las sesiones en ordinarias y extraodinarias. Respecto de las primeras se celebrarán cuando menos cada tres meses; por lo que hace a las extraordinarias, serán convocadas por el Presidente de la Comisión cuando lo considere necesario o a petición que formule la mayoría de los consejeros electorales, los consejeros del Poder Legislativo, o de los representantes de los partidos políticos, conjunta o indistintamente.

25.         Que a fin de que se conozca con la debida oportunidad la fecha de la sesión a celebrarse, así como para contar con la información de los puntos que en ella se tratarán, la convocatoria, así como los documentos y anexos, deberán circularse a los integrantes de la Comisión respectiva, cuando menos con cinco días hábiles de anticipación, en el caso de sesiones ordinarias y con dos días, tratándose de sesiones extraordinarias.

26.         Que para contar con elementos sistémicos que permitan orden, seguimiento, constancia, consistencia y continuidad en los trabajos de las comisiones, en el proyecto de orden del día se incorporarán, por lo menos, los siguientes asuntos: la lista de asistencia; aprobación del orden del día; aprobación de acta  minuta de la sesión anterior; relación y seguimiento de los acuerdos tomados en la sesión anterior; discusión y, en su caso, aprobación de los proyectos de acuerdo correspondientes; síntesis de los acuerdos tomados en la misma sesión, y asuntos generales.

27. Que a efecto de impulsar una amplia deliberación en las comisiones, las sesiones durarán lo necesario para agotar la discusión y, en su caso, la resolución de todos los puntos del orden del día, además, para llevar una discusión ordenada, se regula la manera en que podrán intervenir los oradores, así como los tipos de mociones.

28. Que a efecto de coadyuvar a la eficacia de los procedimientos para generar los acuerdos, informes, dictámenes, proyectos y resoluciones, se norman las reglas de votación en las comisiones, los casos de empate, así como la posibilidad de presentar votos particulares para argumentar un disenso.

29. Que con la finalidad de publicitar los temas discutidos en las sesiones de las comisiones, de cada sesión se levantará una versión estenográfica, que servirá de base para la elaboración del proyecto de acta o minuta correspondiente. Aprobada ésta, se enviará una copia de la misma a la Unidad de Enlace, con la finalidad de dar cumplimiento a las obligaciones de transparencia, salvo en los casos en que la información se encuentre clasificada como temporalmente reservada o confidencial.

30. Que la Comisión de Reglamentos, en ejercicio de sus atribuciones y con base en los fundamentos y motivaciones vertidos con anterioridad, sometió a consideración del Consejo General el Proyecto de Acuerdo del Consejo General a que se ha venido haciendo referencia.

De conformidad con los antecedentes y considerandos vertidos, con fundamento además en los artículos 41, párrafo segundo, base III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 82, párrafo 1, incisos a), b) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se emite el siguiente:

A c u e r d o

Único.- Se aprueba el Reglamento de Comisiones del Consejo General en los términos siguientes:

REGLAMENTO DE COMISIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

…

Artículo 3

Glosario

3.1. Para los efectos de este Reglamento, se entenderá por:

a)                       Código: el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

b)                      Comisiones: las Comisiones del Consejo General;

c)                       Consejero Presidente: el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral;

d)                      Consejeros: los Consejeros Electorales del Consejo General;

e)                       Consejeros del Legislativo: Los Consejeros del Poder Legislativo de la Unión;

f)                        Consejo: el Consejo General del Instituto Federal Electoral;

g)                      Instituto: el Instituto Federal Electoral;

h)                      Órgano: cada uno de los órganos de dirección, ejecutivos, técnicos o de vigilancia del Instituto Federal Electoral;

i)  Presidente: el Consejero Electoral Presidente de cada Comisión del Consejo General;

j)  Reglamento: el Reglamento de Comisiones del Consejo General;

k)                      Reglamento Interior: el Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral;

l)  Representantes: los representantes de los partidos políticos nacionales ante el Consejo General;

m)                    Secretario: el Secretario Ejecutivo;

n)                      Secretario Técnico: el Secretario Técnico de cada Comisión del Consejo General, y

o)                      Unidades: Las Unidades Técnicas del Instituto.

…

Artículo 7

Atribuciones de las Comisiones

7.1. Las Comisiones tendrán las atribuciones siguientes:

a)                       Discutir y aprobar los dictámenes, proyectos de resolución y, en su caso, los informes que deban ser presentados al Consejo, así como conocer los informes que sean presentados por los Secretarios Técnicos en los asuntos de su competencia;

b)                      Fungir como instancias permanentes de recepción de información sobre las actividades realizadas por la Junta General Ejecutiva y sus órganos integrantes, por las Unidades vinculadas con las materias atendidas por cada Comisión y por los órganos desconcentrados;

c)                       Vigilar y dar seguimiento a las actividades de los órganos señalados en el inciso anterior y tomar las decisiones conducentes para su buen desempeño;

d)                      Formular recomendaciones y sugerir directrices a las áreas ejecutivas del Instituto;

e)                       Hacer llegar a la Junta General Ejecutiva, por conducto de su Presidente, propuestas para la elaboración de las políticas y programas generales;

f)                        Solicitar información a otras Comisiones o a cualquier Órgano del Instituto que pudiera considerarse necesaria. Tratándose de información en el ámbito de competencia de los órganos desconcentrados, deberá requerirse por conducto del Secretario Técnico;

g)                      Solicitar información a autoridades diversas al Instituto, por conducto del Consejero Presidente, y a particulares por conducto del Secretario, y

h)                      Las demás que deriven del Código, del Reglamento Interior, del Reglamento, de los acuerdos de creación de las propias Comisiones, de los acuerdos del Consejo y de las demás disposiciones aplicables.

…

Artículo 9

Integración de las Comisiones

9.1. Todas las Comisiones se integrarán con Consejeros con derecho a voz y voto, según el número que señale el acuerdo de integración correspondiente. De dichos Consejeros, uno de ellos será el Presidente.

9.2. En todas las Comisiones actuará como Secretario Técnico el Director Ejecutivo o el titular de la Unidad Técnica al que el Código, el presente Reglamento o los Acuerdos del Consejo atribuyan tal carácter.

9.3. Los Consejeros del Legislativo y los Representantes serán integrantes con voz de todas las Comisiones que no estén conformadas exclusivamente por Consejeros.

…

Artículo 12

Atribuciones de sus integrantes

12.1. Corresponderá al Presidente:

a)                       Convocar a las sesiones ordinarias y extraordinarias;

b)                      Definir el orden del día de cada sesión;

c)                       Solicitar y recibir la colaboración, los informes y documentos necesarios para el cumplimiento de los asuntos de su competencia;

d)                      Velar porque todos los Consejeros, Consejeros del Legislativo y los Representantes cuenten con toda la información necesaria para el desarrollo de las sesiones, así como la vinculada con los asuntos de la propia Comisión y la que contenga los acuerdos que se hayan alcanzado;

e)                       Presidir las sesiones y conducir sus trabajos en los términos que establece el presente Reglamento;

f)                        Iniciar y concluir la sesión, así como decretar los recesos que fueren necesarios, en los casos y con las condiciones que establece este Reglamento;

g)                      Conceder el uso de la palabra a los Consejeros, a los Consejeros del Legislativo, Representantes e invitados a las sesiones;

h)                      Participar en las deliberaciones;

i)  Declarar la suspensión de las sesiones en los casos que contempla este Reglamento;

j)  Tomar las medidas necesarias para garantizar el debido orden en las sesiones;

k)                      Ordenar al Secretario Técnico que someta a votación los programas, informes, dictámenes, acuerdos o resoluciones;

l)  Votar los programas, informes, dictámenes, acuerdos o resoluciones;

m)                    Revisar los anteproyectos de Programa Anual de Trabajo e Informe Anual de Actividades de la Comisión y someterlos a la aprobación de ésta y posteriormente del Consejo;

n)                      Solicitar a nombre y por acuerdo de la Comisión, sin perjuicio de su derecho propio, la inclusión de los programas, informes, dictámenes, acuerdos o resoluciones, en el orden del día de las sesiones del Consejo;

o)                      Designar, para las sesiones, en caso de ausencia temporal, al Consejero integrante de la Comisión que deba suplirlo;

p)                      Dar seguimiento y apoyo a las actividades desarrolladas por los grupos de trabajo que integre la Comisión, en los términos de este Reglamento, y participar en ellos, por sí o por medio de quien designe, y

q)                      Lo demás que le atribuya el Código, el Reglamento Interior, este Reglamento, el acuerdo de creación de la Comisión de que se trate, el Consejo o la propia Comisión.

12.2.             Corresponderá a los Consejeros:

a)                       Concurrir a las sesiones;

b)                      Participar en las deliberaciones;

c)                       Votar los programas, informes, dictámenes, acuerdos o resoluciones;

d)                      Solicitar al Presidente la inclusión de asuntos en el orden del día;

e)                       Por mayoría, solicitar se convoque a sesión extraordinaria;

f)                        Participar, por sí o por medio de quienes designen, en los grupos de trabajo que integre la Comisión, y

g)                      Lo demás que les atribuya el Código, el Reglamento Interior, el Reglamento, el acuerdo de creación de la Comisión de que se trate, el Consejo o la propia Comisión.

12.3.             Corresponderá a los Consejeros del Legislativo y Representantes:

a)           Concurrir a las sesiones, por sí o a través de quien designen;

b)           Participar en las deliberaciones;

c)           Solicitar al Presidente la inclusión de asuntos en el orden del día;

d)           Por mayoría, solicitar se convoque a sesión extraordinaria;

e)           Participar, por sí o por medio de quienes designen, en los grupos de trabajo que integre la Comisión, y

f)            Lo demás que les atribuya el Código, el Reglamento Interior, el presente Reglamento, el acuerdo de creación de la Comisión de que se trate, el Consejo a la propia Comisión.

12.4.             Corresponderá al Secretario Técnico:

a)                       Preparar el orden del día de las sesiones previamente definido por el  Presidente;

b)                      De conformidad con el artículo 15 del presente Reglamento, en sus numerales 15.1 y 15.2, reproducir y circular con toda oportunidad entre los Consejeros y, en su caso, Consejeros del Legislativo y Representantes, los documentos y anexos necesarios para el estudio y discusión de los asuntos contenidos en el orden del día;

c)                       Verificar la asistencia de los integrantes de la Comisión y llevar registro de ella;

d)                      Declarar la existencia del quórum;

e)                       Participar en las deliberaciones;

f)                        Levantar el acta de las sesiones;

g)                      Dar cuenta de los asuntos presentados a la Comisión;

h)                      Tomar las votaciones de los integrantes y dar a conocer su resultado;

i)  Informar sobre el cumplimiento de los acuerdos y resoluciones;

j)  Llevar un registro de los programas, informes, dictámenes, acuerdos o resoluciones tomados por la Comisión;

k)                      Recabar de los integrantes, las firmas de los documentos que así lo requieran;

l)  Organizar y mantener el archivo de los asuntos que conozca la Comisión;

m)                    Elaborar los anteproyectos de Programa Anual de Trabajo e Informe Anual de Actividades de la Comisión;

n)                      Entregar a la Unidad de Enlace del Instituto la información de la Comisión que de conformidad con lo dispuesto por el Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Transparencia y Acceso a la Información Pública, deba ponerse a disposición del público, y

o)                      Lo demás que le atribuya el Código, el Reglamento Interior, el presente Reglamento, el acuerdo de creación de la Comisión de que se trate, el Consejo o la propia Comisión.

…

Artículo 15

Asistencia a Comisiones

15.1. El Consejero Presidente y los Consejeros tendrán el derecho de asistir y participar con voz en las Comisiones a las que no pertenezcan.

15.2 A las Comisiones integradas exclusivamente por Consejeros podrán ser invitados los Consejeros del Legislativo y los Representantes, por conducto de su Presidente, y previo acuerdo de los integrantes de la propia Comisión de que se trate.

15.3 Las Comisiones podrán acordar la invitación, por conducto de su Presidente, de servidores públicos del Instituto y de cualquier persona, para que exponga un asunto o proporcione la información que se estime necesaria, conforme al orden del día correspondiente.

…

Artículo 16

Convocatoria

16.1.             La convocatoria deberá realizarse por escrito, cuando menos con cinco días hábiles de anticipación a su celebración, en caso de ser ordinaria, y cuando menos con dos días hábiles de anticipación a su celebración, en caso de ser extraordinaria. Deberá contener el día, hora y lugar en el que la sesión deba celebrarse, la mención de ser ordinaria o extraordinaria, y el proyecto de orden del día a tratar.

16.2.             La convocatoria la emitirá el Presidente, pero podrá formularse por el Secretario Técnico sólo en el caso de que aquél se negare a realizarla, cuando medie petición de la mayoría de sus integrantes, en forma conjunta o indistinta.

16.3.             La convocatoria deberá circularse a todos los integrantes de la Comisión, incluyendo al Consejero Presidente, al resto de los Consejeros, al Secretario y al Secretario Técnico.

16.4.             Sin perjuicio de lo previsto por el artículo 134, párrafo 1 del Código, la convocatoria deberá hacerse en días y horas hábiles, y deberá estar  acompañada de los documentos y anexos necesarios para el análisis de los puntos a tratar en las sesiones. Los documentos y anexos se distribuirán preferentemente en archivo electrónico o en medios magnéticos, entendiéndose por tales discos compactos o disquetes, excepto cuando ello sea materialmente imposible o bien cuando alguno de quienes hayan de recibirlos, señale expresamente que prefiere que le sean entregados impresos.

…

Artículo 18

Quórum de asistencia

18.1.             En el día, hora y lugar fijados para la sesión se reunirán los integrantes de la Comisión. El Presidente deberá declarar instalada la sesión, previa verificación de la asistencia a la misma y certificación de la existencia de quórum que realice el Secretario Técnico.

18.2.             Para la instalación de las sesiones será necesaria la presencia del Presidente y de cuando menos la mitad de los Consejeros que la integren. Si después de treinta minutos de la hora fijada no se reúne dicho quórum, el Presidente convocará por escrito a una nueva sesión, la cual se verificará dentro de los dos días hábiles siguientes.

18.3.             Será innecesaria la presencia del Presidente para integrar el quórum respectivo, en los casos previstos por los artículos 16.2 y 18.4 del presente Reglamento.

18.4.             El Presidente podrá ausentarse momentáneamente de la sesión, en cuyo caso designará a un Consejero para que lo auxilie en la conducción de la misma. Si el Presidente no pudiere asistir a la sesión, deberá comunicarlo a todos los Consejeros, Consejeros del Legislativo y Representantes integrantes de la Comisión, delegando por escrito su función a uno de los Consejeros integrantes.

18.5.  En caso de inasistencia del Secretario Técnico a la sesión, sus funciones serán realizadas por el titular de la Coordinación o Dirección de Área que previamente designe con acuerdo del Presidente.

…

Artículo 20

Discusiones

20.1. Instalada la sesión, se pondrá a consideración de la Comisión el contenido del orden del día.

20.2. Durante la sesión, los asuntos se discutirán y, en su caso, serán votados conforme al orden del día. La Comisión podrá posponer la discusión o votación de algún asunto en particular si así lo acuerda la mayoría de los Consejeros integrantes presentes.

20.3. De considerarse necesario y con el objeto de orientar el debate, el Presidente fijará al principio de la discusión de cada punto del orden del día, los asuntos específicos a deliberar y a decidir. Para este efecto, el Presidente podrá solicitar al Secretario Técnico que exponga la información adicional que se requiera.

20.4. Los Consejeros, Consejeros del Legislativo, Representantes y el Consejero Presidente, harán uso de la palabra en cada punto del orden del día conforme lo soliciten. Para tal efecto, se abrirán tantas rondas como sean necesarias.

20.5. Los oradores utilizarán el tiempo que consideren conveniente para exponer su argumentación y deliberación correspondiente al propio punto del orden del día, a efecto de salvaguardar los derechos de todos los asistentes a la sesión y para garantizar el adecuado curso de las deliberaciones, el Presidente cuidará que los oradores practiquen la moderación en el ejercicio de su derecho al uso de la palabra.

20.6. Los oradores no podrán ser interrumpidos, salvo por medio de alguna moción señalada en el presente Reglamento, por la intervención del Presidente para conminarlo a que se conduzca dentro de los supuestos previstos dentro del presente ordenamiento o por la petición de algún Consejero, Consejero del Legislativo o Representante al Presidente para que se conduzca bajo los principios y responsabilidades previstas en este Reglamento.

20.7. Después de haber intervenido todos los oradores que hubiesen solicitado la palabra, el Presidente preguntará si el punto está suficientemente discutido. En caso de no ser así, se realizará una nueva lista de solicitantes de la palabra. Una vez que el punto se considere suficientemente discutido, se procederá a votar.

20.8. Cualquier Consejero o, de proceder así, Consejero del Legislativo o Representante podrá, en caso de ausencia, presentar su posición por escrito respecto de los puntos a tratarse en el orden del día de la sesión en la que se ausente, para su lectura por parte del Presidente. En ningún caso dicha posición podrá ser considerada como un voto.

…

Artículo 22

Votaciones

22.1. La votación se tomará con base en el proyecto de acuerdo, programa, informe, dictamen o resolución presentado inicialmente por el Presidente o, en su caso, por el Secretario Técnico, con el contenido de los documentos entregados en la convocatoria. Durante el desarrollo de la sesión podrán incorporarse las modificaciones que hayan realizado los Consejeros, Consejeros del Legislativo y Representantes, si así lo aprueba la mayoría de los integrantes con voto, a propuesta del Presidente.

22.2. Los Consejeros, Consejeros del Legislativo y Representantes podrán proponer una alternativa general distinta al proyecto de acuerdo presentado o modificaciones particulares, que en todo caso se someterán a debate y votación.

22.3. Los programas, informes, dictámenes, acuerdos o resoluciones se tomarán por mayoría simple de votos de los consejeros integrantes presentes.

22.4. La votación se hará en lo general y en lo particular, cuando así lo proponga el Presidente o lo solicite un Consejero, Consejero del Legislativo o Representante presente.

22.5. Los Consejeros votarán levantando la mano. Primero se expresarán los votos a favor, después los votos en contra y, posteriormente, las abstenciones.

22.6. En caso de empate de la votación en lo general de un punto que deba ser turnado a Consejo, el proyecto de acuerdo, programa o informe, dictamen, o resolución se tendrá por aprobado en la Comisión sólo para dicho efecto. Si el empate es sobre un punto en lo particular o de proyectos que no sean turnados a Consejo, podrá volver a presentarse el asunto en una siguiente sesión.

22.7.              El Consejero que esté en desacuerdo con el sentido de la votación podrá emitir para su presentación en el Consejo, un voto particular que contenga los argumentos que refieran su disenso. En su caso, los votos particulares deberán presentarse con la anticipación que señale el Reglamento de Sesiones del Consejo, para el efecto de que sean incluidos.

…

Artículo 23

Actas o minutas

23.1.  De cada sesión se levantará una versión estenográfica, que servirá de base para la elaboración del proyecto de acta o minuta que contendrá los datos de identificación de la sesión, los puntos del orden del día, la lista de asistencia, el nombre del funcionario que fungió en la sesión como Secretario Técnico, el seguimiento de acuerdos, el contenido argumentativo de todas las intervenciones con su identificación nominal correspondiente, el sentido de los votos emitidos con su respectiva identificación nominal y la síntesis de los acuerdos aprobados. El proyecto de acta o minuta de cada sesión se someterá a la Comisión para su aprobación en la siguiente sesión que se celebre.

23.2.  Una vez aprobada el acta o minuta por la Comisión, el Secretario Técnico deberá enviar copia impresa y en medio magnético de las mismas a la Unidad de Enlace del Instituto, en términos de la normatividad en materia de transparencia.”

TERCERO. Los agravios son los siguientes:

“A G R A V I O S

AGRAVIO PRIMERO

FUENTE DEL AGRAVIO.- Son fuente del agravio los considerandos 20 y 21, el punto ÚNICO del acuerdo impugnado y, de manera particular, el contenido de los artículos 15.1 y 20.4 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’.

ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS.-

Artículos 16, 17 y 41 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1º, 3, 36 párrafo 1 incisos a) y b), 69 párrafo 2, 70 párrafo 3, 73 párrafo 1, 80 párrafos 1 y 2, 82 párrafo 1 inciso a), 83 párrafo 1 inciso j) y 85 párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

CONCEPTO DE AGRAVIO.- Los artículos 15.1 y 20.4 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’, aprobado por el Consejo General mediante acuerdo de fecha seis de octubre del presente año, disponen textualmente lo siguiente:

Artículo 15

Asistencia a Comisiones

15.1 El Consejero Presidente y los Consejeros tendrán el derecho de asistir y participar con voz en las Comisiones a las que no pertenezcan.

…

Artículo 20

Discusiones

…

20.4. Los Consejeros, Consejeros del Legislativo, Representantes y el Consejero Presidente, harán uso de la palabra en cada punto del orden del día conforme lo soliciten. Para tal efecto, se abrirán tantas rondas como sean necesarias.

Tal y como puede apreciarse, el artículo 15.1 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’, que se impugna por la presente vía, establece el derecho del Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral de asistir y participar con voz en las comisiones a las que no pertenezca.

Por su parte, el artículo 20.4. del reglamento citado, establece que el Consejero Presidente, tiene facultad de hacer uso de la palabra en cada punto del orden del día, conforme lo solicite, en todas las comisiones del Consejo General a las que asista.

Los artículos 15.1 y 20.4, citados, del Reglamento de Comisiones del Consejo General resultan conculcatorios del principio de legalidad electoral, que el Consejo General del Instituto Federal Electoral se encuentra obligado a tutelar, en términos de lo ordenado por los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 69 párrafo 2 y 13 párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Es de explorado derecho y criterio reiterado de los tribunales federales en nuestro país, que la facultad reglamentaria concedida a las autoridades, se encuentra constreñida a la emisión de normas administrativas, obligatorias, generales e impersonales, subordinadas a la ley cuya exacta observancia proveen, por lo que tales normas pueden detallar el contenido de una ley, aclarar su aplicación e interpretación, pero nunca contradecirla, imponer mayores alcances o limitaciones. Es decir que, las autoridades en ejercicio de su atribución reglamentaria no pueden rebasar ni limitar lo que establece la ley en ninguno de sus preceptos, ni pueden modificarla o reformarla, en virtud de que ello es competencia exclusiva del Poder Legislativo.

En el caso del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el artículo 82, párrafo 1, incisos a) y z) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, le reconoce facultad para expedir normas reglamentarias de una ley emanada del Congreso de la Unión (el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).

Aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que, al emitirlas, no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas.

En distintos precedentes, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha establecido que la facultad reglamentaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral se halla regida por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica a la misma; entendido el primero como la prohibición al reglamento de abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso (como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos); y, el segundo, como la exigencia de que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

Ahora bien, en el presente caso, el Consejo General señalado como responsable del acto impugnado, en el Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral prevé disposiciones (artículos 15.1 y 20.4) que facultan al Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral a asistir y participar con voz en las comisiones a las que no pertenezca y hacer uso de la palabra en cada punto del orden del día conforme lo solicite, en todas las comisiones del Consejo General a las que asista; lo cual rebasa los límites previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En efecto, el permitir la presencia del Consejero Presidente en las sesiones de las comisiones del Consejo General, de manera indiscriminada, rebasa los límites previstos por el artículo 80, párrafos 1 y 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a la letra señalan:

Artículo 80

1. El Consejo General integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, que siempre serán presididas por un Consejero Electoral.

2. Independientemente de lo señalado en el párrafo anterior, las comisiones de: Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral; y Capacitación Electoral y Educación Cívica, funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por consejeros electorales.

…

De la simple lectura de lo dispuesto por el artículo 80, párrafos 1 y 2 del código electoral federal, puede desprenderse con claridad que por disposición del Poder Legislativo de la Unión, las comisiones solo pueden ser integradas por consejeros electorales.

El propio sistema electoral previsto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales distingue con claridad a los consejeros electorales, en relación con el Consejero Presidente, sin que exista en ningún momento confusión en cuanto a los términos utilizados para identificarlos, ni en cuanto a las atribuciones que se les confieren.

De hecho, en anteriores ejercicios de interpretación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al ejercer su facultad reglamentaria, el propio Consejo General responsable ha reconocido lo anterior. Por ejemplo, en el Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral, el órgano superior de dirección del propio Instituto establece en el artículo 14 las facultades con que cuentan los consejeros electorales y, por separado, en su artículo 16 las atribuciones con que cuenta el consejero presidente (siguiendo la misma fórmula prevista por el artículo 83, párrafo 1 del código electoral que establece atribuciones específicas al Presidente del Consejo General).

No obstante tal distinción, establecida con claridad por el legislador en el código electoral federal, la responsable viola el principio de subordinación jerárquica a la ley pues excede lo previsto por la legislación electoral, al permitir en los artículos 15.1 y 20.4 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’, la participación del Consejero Presidente en las sesiones de las comisiones del Consejo General que libremente determine, las cuales por disposición legal deben estar integradas por consejeros electorales.

Lo anterior se agrava si se contrasta esta disposición reglamentaria con el contenido textual del artículo 80, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que las comisiones de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral; y Capacitación Electoral y Educación Cívica, deberán integrarse exclusivamente por consejeros electorales.

De la lectura de esta previsión legal establecida por el legislador, se aprecia con claridad que el artículo 15.1 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’ excede los límites impuestos por el legislador, pues permite que el Consejero Presidente del Consejo General asista sin aviso previo y sin invitación, a comisiones que por mandato legal deben estar integradas exclusivamente por consejeros electorales.

En ese sentido, con la previsión reglamentaria impugnada, la responsable viola el artículo 70, párrafo 3, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que el Instituto Federal Electoral debe regirse para su organización, funcionamiento y control por las disposiciones constitucionales relativas y las del Código Federal de Instituciones v Procedimientos Electorales.

Los citados artículos 15.1 y 20.4 del Reglamento de Comisiones del Consejo General, además de establecer mayores alcances que los previstos por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, vulneran el régimen de distribución de competencias previsto por el propio código electoral federal, pues el legislador expresamente estableció una distinción entre las atribuciones que se confieren al Consejero Presidente y a los consejeros electorales, siendo su voluntad que aquel no participe en las comisiones del Consejo General, habida cuenta que en términos de lo dispuesto por el artículo 85 del código, Preside a la Junta General Ejecutiva.

Es decir, el Poder Legislativo de la Unión estableció una distinción clara entre un funcionario que forma parte de la estructura ejecutiva del Instituto Federal Electoral y quienes deben integrar las comisiones (que auxilian en la toma de decisiones al Consejo General, órgano superior de dirección del propio Instituto).

Esto además tiene una razón legal, que es precisamente evitar que se respeten los ámbitos de competencia de los órganos ejecutivos y de dirección del Instituto Federal Electoral.

Así, si la Junta General Ejecutiva debe elevar al Consejo General las Políticas y Programas Generales, o algún tema relacionado con Capacitación Electoral, Servicio Profesional Electoral, Registro Federal de Electores, etcétera, y éste debe ser del conocimiento previo de alguna de las comisiones del Consejo General, lo que el legislador buscó es que la decisión que tomaran estas últimas se encontrara ajena a las impresiones, consideraciones o influencia del punto de vista de los integrantes de la Junta General Ejecutiva, cuestión que no se lograría si se permitiera la presencia de manera indiscriminada del Presidente de la Junta General Ejecutiva en las comisiones, tal y como se hace en los artículos reglamentarios que se impugnan por la vía del presente recurso de apelación.

Inclusive, la responsable vulnera lo previsto por el artículo 83 párrafo 1, inciso j) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece con claridad que el Presidente del Consejo General preside a la Junta General Ejecutiva y debe informar al órgano superior de dirección de los trabajos de la misma.

Es decir, el legislador estableció de manera expresa el mecanismo por el cual el Consejero Presidente debe informar de los trabajos del órgano ejecutivo y no es en el ámbito de las comisiones del consejo, sino directamente al propio Consejo General.

No es óbice para lo anterior, que en el considerando 21 del acuerdo que se impugna, la responsable sostenga de manera vaga y genérica, que la asistencia del Presidente del Consejo General a las sesiones de las comisiones es con la finalidad de que se encuentre informado de los asuntos que se desahogan en las comisiones, pueda enviar observaciones sobre determinados puntos, asistir a determinada comisión para informar sobre algún punto específico o defender su postura de manera previa a que se discuta en el Consejo General.

En principio, porque no existe precepto legal alguno que le autorice a estar presente y participar en las deliberaciones de órganos de los que no forma parte, sin ningún límite, enviar observaciones sobre determinados puntos o defender su postura de manera previa a que se discuta en el Consejo General; sino que además, como se ha explicado ampliamente, existen un gran número de preceptos legales que hacen evidente que el legislador expresa e intencionalmente le excluyó de la integración de tales órganos, por ser parte del órgano ejecutivo de rango superior en la estructura del Instituto.

Debe además dejarse de relieve, que la posibilidad del Presidente del Consejo General de estar informado de lo que se discute y resuelve en las comisiones del Consejo General se encuentra salvaguardado por el propio Reglamento de Comisiones del Consejo General, habida cuenta que en su artículo 16.3 se establece que todas las convocatorias a las sesiones de las comisiones, deberán circularse al Consejero Presidente.

Asimismo, se encuentra en posibilidad de solicitar las versiones estenográficas, actas o minutas, que se levanten en cada una de las comisiones, en términos de lo dispuesto por el artículo 23 del reglamento de marras.

De igual manera, el propio reglamento, en su artículo 15.3, salvaguarda su derecho de asistir a las comisiones, para rendir algún informe específico relacionado con algún asunto agendado en el Orden del Día de la sesión correspondiente. El referido precepto dispone que las comisiones podrán acordar la invitación, por conducto de su presidente, de servidores públicos del Instituto para que exponga un asunto o proporcione la información que se estime necesaria conforme al orden del día correspondiente.

Es decir que el propio reglamento establece una vía para que el Consejero Presidente asista a las comisiones, de ser necesario, previo acuerdo de la comisión y para rendir un informe específico.

Por otra parte, debe destacarse que el Presidente del Consejo General cuenta con amplias atribuciones, previstas en el artículo 83, párrafo 1, del multicitado código electoral, que pueden generar una influencia indebida en la toma de decisiones en las comisiones del Consejo General, las cuales, como se ha dicho, corresponden en exclusiva a los consejeros electorales por disposición legal.

No puede afirmarse que no es posible esta influencia indebida en la toma de decisiones, porque en el reglamento impugnado se contempla que el Consejero Presidente solo contaría con derecho de voz y no de voto.

Esto es así, pues sí es posible que ejerza una influencia indebida aún contando solo con derecho de voz.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sostenido ya, que el derecho de voz puede ser útil para incidir en que se modifiquen las posiciones originales de los miembros de un colegiado y que con base en las intervenciones verbales, se puede lograr la modificación de un proyecto.

Esto se recoge, por ejemplo, en la tesis relevante bajo el rubro:

INTERVENCIONES VERBALES EN LAS SESIONES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, VÁLIDAMENTE PUEDEN SERVIR PARA MODIFICAR EL SENTIDO DE UN PROYECTO.- (Se transcribe).

Como puede apreciarse, el derecho de voz que se concede al Consejero Presidente en todas las comisiones a las que elija asistir y la posibilidad con que cuenta de participar en las deliberaciones, es un medio con el que podría influir para modificar el sentido de las decisiones que deban tomarse en los órganos de apoyo del Consejo General, máxime que dicho funcionario cuenta con amplias atribuciones como Presidente del propio Consejo General y de la Junta General Ejecutiva, todo lo cual agravia a mi representado, como integrante del órgano superior de dirección del Instituto, integrante de un gran número de comisiones y garante de los intereses difusos de los ciudadanos.

AGRAVIO SEGUNDO

FUENTE DEL AGRAVIO.- Lo constituye el punto ÚNICO del acuerdo impugnado y, de manera particular, el contenido del artículo 22.5 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’.

ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES VIOLADOS.- Artículos 16, 17 y 41 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1º, 3, 36 párrafo 1 incisos a) y b), 69 párrafo 2, 70 párrafo 3, 73 párrafo 1, 74, 79, 80 párrafo 1 y 82 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

CONCEPTO DE AGRAVIO.- El artículo 22.5 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’, aprobado por el Consejo General mediante acuerdo de fecha seis de octubre del presente año, dispone a la letra:

22.5. Los Consejeros votarán levantando la mano. Primero se expresarán los votos a favor, después los votos en contra y, posteriormente, las abstenciones.

La doctrina y la jurisprudencia en México han establecido que mediante el ejercicio de la facultad reglamentaria, el órgano correspondiente puede, para mejor proveer en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, dictar ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia de las mismas, a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen sus hipótesis normativas de aplicación.

Tal facultad no es absoluta, por útil y necesaria que se crea, puesto que la actividad que se despliega debe realizarse únicamente dentro de la esfera de atribuciones propia del órgano respectivo; esto es, la norma reglamentaria existe por facultades que precisa la misma la ley, siendo únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan además su obligatoriedad.

El ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’ norma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en la parte relativa al funcionamiento de las comisiones. Así, el código electoral federal citado constituye la base legal a que debe sujetarse el reglamento, teniendo por objeto la ejecución eficaz de los fines del ordenamiento secundario, desarrollando y complementando en detalle el ordenamiento jurídico expedido por el Congreso de la Unión, sin que ello implique reforma, adición o contradicción del contenido de la ley en que encuentra su justificación.

No obstante, en el presente caso, el artículo 22.5 del ‘Reglamento de Comisiones del Consejo General’, al establecer la regulación de las votaciones que deben tomarse en las comisiones, autoriza de manera implícita la abstención, al establecer que los consejeros electorales deberán expresar su voto levantando la mano, primero aquellos que se emitan a favor, después los votos en contra y, posteriormente, las abstenciones.

El precepto reglamentario en cita, también en este caso, excede lo previsto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que en ninguna parte establece la facultad para los consejeros electorales para dejar de cumplir con su obligación legal de ejercer su derecho de voto en comisiones, que deriva directamente del derecho de voto con que cuentan en el Consejo General, en términos de lo dispuesto por el artículo 41 Base III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 73, 74 y 79 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Ha sido criterio sostenido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que en los órganos colegiados, la abstención de uno o varios de los integrantes no puede considerarse una postura válida.

Así fue establecido en la sentencia recaída al Juicio de Revisión Constitucional, dictada con fecha diecinueve de diciembre de dos mil tres, identificada con el número de expediente SUP-JRC-471/2003:

‘Entendido así el propósito perseguido con la existencia de órganos colegiados en el ámbito electoral, independientemente de si revisten un carácter administrativo o jurisdiccional, enseguida queda claro que esa finalidad sólo puede alcanzarse mediante la adopción de una postura claramente definida por parte de los integrantes de estos órganos respecto de la propuesta, proyecto o punto de acuerdo sometido a su consideración, es decir, a través de posicionarse a favor o en contra de lo puesto a discusión y, ello, en atención a los méritos de la propuesta y de las convicciones personales motivadas de aquellos que tienen derecho a emitir su voto.

Desde esta perspectiva, por regla general, la abstención de uno o varios de los integrantes no puede considerarse una postura válida y como derivada del derecho de voto con el que cuenta, dado que la obligación que han asumido al incorporarse al seno del órgano colegiado es precisamente coparticipar en la conformación de una voluntad colegial única a partir de una diversidad o pluralidad de voluntades, lo cual se consigue a través de adoptar de manera clara su conformidad o no con el punto sometido a discusión. De aceptarse la postura opuesta, se desvirtuaría el procedimiento establecido para la integración de la voluntad del órgano y, en última instancia, se desnaturalizaría la existencia del órgano mismo.’

Como puede apreciarse, de la simple lectura del precedente de la Sala Superior, se desprende con claridad que ha sostenido el criterio de que la abstención de uno o varios de los integrantes de un colegiado no puede considerarse una postura válida y como derivada del derecho de voto con el que cuentan, pues la finalidad de dichos órganos sólo puede alcanzarse mediante la adopción de una postura claramente definida por parte de los integrantes de estos órganos respecto de la propuesta, proyecto o punto de acuerdo sometido a su consideración, es decir, a través de posicionarse a favor o en contra de lo puesto a discusión.

En el caso que nos ocupa, el reglamento impugnado autoriza indebidamente la abstención en la toma de decisiones en las comisiones, lo cual resulta conculcatorio de lo dispuesto por el artículo 80, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que el Consejo General integrará las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones.

El permitir la abstención de los consejeros electorales, sin ninguna justificación legal, no solo viola el principio de legalidad por tolerar que los mencionados servidores públicos omitan ejercer una atribución legal, sino que puede propiciar la ineficiencia o inactividad en las comisiones, contraviniendo el contenido del citado artículo 80, párrafo 1, del código electoral, que dispone que el Consejo General crea dichos órganos de apoyo para el mejor desempeño de sus atribuciones.

Lo anterior se agrava si se tiene en cuenta que el artículo 22.6 del Reglamento de Comisiones del Consejo General aprobado el seis de octubre del presente año, dispone que en caso de empate en las votaciones el proyecto de acuerdo, dictamen, resolución, programa o informe, será elevado al Consejo General para que éste resuelva en definitiva.

Esto quiere decir que la abstención de los consejeros electorales puede ocasionar que una decisión se empate, propiciando que ésta se eleve al Consejo General sin definición, lo cual sin duda resulta contrario a la naturaleza y fines de las comisiones del Consejo General que, como se ha destacado, por disposición expresa del artículo 80, párrafo 1, del código electoral, son creadas para el mejor desempeño de las atribuciones del órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral.

De ahí que también se incumpla con la finalidad del ordenamiento reglamentario que, como ha quedado apuntado, debe tener por objeto la ejecución eficaz de los fines del ordenamiento secundario.

En ese sentido, la actuación de la responsable al establecer el precepto reglamentario cuestionado por la vía de la presente demanda, se aparta del principio de legalidad electoral, pues viola la facultad reglamentaria que le concede el código en la materia, al establecer en el reglamento controvertido una disposición que impone mayores alcances que los previstos por el Código Federal que reglamenta, situación que causa agravio al partido político que represento como uno de los principales sujetos de aplicación del reglamento impugnado.

Resulta inconcuso que en el artículo reglamentario impugnado, debe preverse la obligación de que en las comisiones del Consejo General, los integrantes de la misma adopten una posición a favor o en contra del punto sometido a su consideración, pues la naturaleza de un órgano colegiado debe ponderar la adopción de medidas consecuencia de la discusión y reflexión seria y profunda, evitando así que el acogimiento de decisiones o posturas arbitrarias o contrarias al marco jurídico, que la abstención de uno o varios consejeros en el seno de las comisiones pudiera traer como resultado.

Es importante además destacar, que en términos de lo dispuesto por el artículo 8º fracciones XI y XIV de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, los consejeros electorales solo podrían abstenerse de votar en caso de que tuvieran algún impedimento legal, disposición que también se deja de observar en el caso que nos ocupa, pues el citado artículo 22.5 del Reglamento de Comisiones del Consejo General permite la abstención, de manera amplia y general, sin una justificación legal y una calificación del propio órgano colegiado.

Por ende, al exceder los límites de su facultad reglamentaria, el Consejo General responsable viola el principio de legalidad electoral estatuido por el artículo 41 párrafo segundo fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual como autoridad y de conformidad con los artículos 69 párrafo segundo y 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, estaba obligado a cumplir y tutelar.”

CUARTO. En el primer agravio el Partido de la Revolución Democrática argumenta que los artículos 15.1 y 20.4 del Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral viola los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica de la misma, pues en su concepto, como los dispositivos impugnados facultan al Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral a asistir a las comisiones a las cuales no pertenece, y a hacer uso de la palabra en las mismas, se exceden los límites legislativos contemplados en los artículos 70, apartado 3, 80, apartados 1 y 2, y 83, apartado 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por las siguientes causas:

1)           El código sólo admite que las comisiones del Consejo General se integren por los consejeros electorales, mas no por el Consejero Presidente.

2)           Se conculca el régimen de distribución de competencias previstas en el código, pues éste distingue nítidamente a los funcionarios pertenecientes a la estructura ejecutiva y a quienes integran las comisiones que auxilian al órgano superior de dirección en la toma de decisiones. De esta diferenciación el actor deduce que las comisiones deben encontrarse ajenas a las impresiones, consideraciones e influencia del punto de vista de lo integrantes de la Junta General Ejecutiva, la cual preside, precisamente, el Consejero Presidente.

3)           Se pasa por alto que la obligación del Consejero Presidente es informar de los trabajos del órgano ejecutivo directamente al Consejo General, y no en el ámbito de sus comisiones.

4)           En el reglamento existen otras disposiciones, como las establecidas en los artículos 15.3, 16.3 y 23, que también permiten al Consejero Presidente estar informado de los asuntos discutidos y resueltos por las comisiones, de los temas a abordarse en las mismas, así como también le permiten rendir algún informe específico relacionado con los temas incluidos en el orden del día.

5)           La presencia del Consejero Presidente puede generar una influencia indebida en la toma de decisiones de las comisiones, en virtud de las amplias atribuciones con las que cuenta y de la facultad de intervenir en los puntos que se discuten, con lo cual se abre la posibilidad de modificar las posiciones originales de los miembros, conforme criterio de la Sala superior contenido en una tesis relevante.

Son infundados e inoperantes, según sea el caso, los planteamientos propuestos por el partido recurrente, conforme se demuestra enseguida.

Los artículos cuya legalidad se cuestiona son del siguiente tenor:

“15.1. El Consejero Presidente y los Consejeros tendrán el derecho de asistir y participar con voz e las Comisiones a las que no pertenezcan.”

“20.4. Los Consejeros, Consejeros del Legislativo, Representantes y el Consejero Presidente, harán uso de la palabra en cada punto del orden del día conforme lo soliciten. Para tal efecto, se abrirán tantas rondas como sean necesarias.”

El artículo 15 en su conjunto contiene las disposiciones atinentes a quiénes se encuentran habilitados para asistir a las sesiones de las distintas comisiones con que cuenta el Consejo General del Instituto Federal Electoral, ya sea porque se les reconoce un derecho a asistir a las mismas, o bien, a falta de ese derecho, porque medie una invitación del Presidente de la Comisión, para la cual, en algunos casos, se requiere el acuerdo previo de los integrantes de la misma.

A su vez, el artículo 20 está referido al modo bajo el cual deben llevarse a cabo las sesiones de las comisiones, una vez que han quedado debidamente instaladas. En este sentido, se establecen las materias que serán objeto de tratamiento, mediante la puesta a consideración de la comisión del orden del día, la prelación en la que los asuntos deben ser discutidos, votados e incluso diferidos, la manera de orientar el debate por parte del presidente de la comisión, la forma en que los oradores deben intervenir, las causas y procedimientos por los cuales se permite interrumpir válidamente a un orador, el mecanismo para la verificación de si un asunto se encuentra suficientemente discutido y la posibilidad de presentar intervenciones por escrito, en ciertos casos.

Esto es, contrariamente a lo sostenido por el apelante, de estas disposiciones no es posible inferir que el Consejero Presidente integre las comisiones del Consejo General, ni mucho menos, que por lo mismo infrinjan los artículos 70, apartado 3 y 80, apartados 1 y 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, aun cuando se asumieran como válidas las interpretaciones que de estos preceptos realiza el partido recurrente.

Lo anterior es así porque el reconocimiento al Consejero Presidente del derecho a asistir a las sesiones de las comisiones de las que no forma parte, y de participar en las discusiones de las mismas, no se traduce o equivale a formar parte de las citadas comisiones, pues su presencia o concurrencia no se torna necesaria para la válida instalación, ni cuenta con el cúmulo de atribuciones inherentes a la calidad de integrante de éstas.

El artículo 9 del reglamento cuestionado, en congruencia con los artículos 49-B, apartado 1, 80, apartados 1 y 2, 93, apartado 1, inciso I), 94, apartado 1, inciso g), 95, apartado 1, inciso d), 96, apartado 1, inciso f) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, 6, 11, 14, apartados 1 incisos i), j), r) y s), y 2 y 15, apartado 1, incisos c), g) e i) del Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral, prevé que todas las comisiones se integrarán con consejeros (es decir, consejeros electorales de acuerdo con lo definido en el artículo 3.1, inciso d) del mismo ordenamiento) con derecho a voz y voto, según el número que señale el acuerdo de integración respectivo, de entre quienes figurará el presidente de la comisión.  Así mismo, se contempla que los consejeros del Poder Legislativo y los representantes de los partidos políticos serán integrantes, con voz únicamente, de todas las comisiones que no estén conformadas exclusivamente por consejeros electorales. En tanto, en todas las comisiones debe actuar como secretario técnico el Director Ejecutivo o el Titular de la Unidad Técnica al cual el código electoral federal, el propio reglamento o los acuerdos del Consejero General atribuyan tal carácter.

Estos preceptos no contemplan al Consejero Presidente como parte integrante de las comisiones del Consejo General, y por ende, tampoco es necesaria su presencia en las sesiones de las mismas para que haya quórum de asistencia, como lo prevé el artículo 18.2 del reglamento de comisiones, según el cual, para la instalación de las sesiones es indispensable, por regla general, la concurrencia del presidente de la comisión de que se trate y de, cuando menos, la mitad de los consejeros electorales que la integran.

De igual forma, consecuencia de lo anterior, el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral no cuenta con ninguna de las atribuciones reconocidas, en el artículo 12 del reglamento, a los posibles integrantes de las distintas comisiones, en función del papel que cada uno tengan (presidente de la comisión, consejeros electorales con derecho a voto, consejeros del Poder Legislativo y representantes de los partidos políticos con derecho a voz, y los secretarios técnicos). De ahí que el Consejero Presidente no esté en aptitud de convocar a las sesiones de las distintas comisiones, ni solicitar que se efectúe la convocatoria por algún motivo, definir o participar en forma alguna en la conformación del orden del día, presidir las sesiones, conceder o negar la participación de los oradores presentes, votar en las propuestas que se sometan al seno de la comisión, etcétera.

Lo expuesto revela que la facultad del Consejero Presidente de asistir a las sesiones de las comisiones, de las cuales no forma parte, así como de participar en las discusiones de las sesiones a las que asista, no le atribuye el carácter de integrante de tales comisiones, y por lo mismo, no se presenta la conculcación alegada por el Partido de la Revolución Democrática al principio de legalidad.

Tampoco le asiste la razón al actor cuando aduce que los artículos 15.1 y 20.4 del Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral conculcan el régimen de distribución de competencias establecido por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales entre las estructuras directiva y ejecutiva del Instituto Federal Electoral, pues esta argumentación la hace depender de una premisa que es incorrecta, a saber, que las comisiones del Consejo General deben encontrarse ajenas a las influencias, impresiones y consideraciones de la Junta General Ejecutiva, la cual preside el Consejero Presidente.

El examen de las disposiciones constitucionales que establecen las bases organizacionales del Instituto Federal Electoral, así como de la regulación que al amparo de las mismas desarrolla el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en oposición a lo sugerido por el apelante, revelan la necesidad de que exista una permanente vinculación e información entre las tareas que llevan a cabo las áreas ejecutivas del instituto y las funciones de dirección y supervisión ejercidas por el Consejo General, de forma directa o a través de sus comisiones.

La fracción III del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos atribuye la función estatal de organizar las elecciones federales al organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que fije la ley, pero que garantice el cumplimiento de los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en el ejercicio de esta función primordial del Estado democrático mexicano.

Dada la dificultad inherente a la celebración de las elecciones populares, el gran cúmulo de actos necesarios para que la ciudadanía esté en aptitud de emitir su sufragio y que éste sea contabilizado correctamente, y a fin de asegurar el cumplimiento de los principios rectores, la independencia en la toma de decisiones y en su funcionamiento en general, así como la profesionalidad en el desempeño de sus tareas, la propia Constitución prevé que el Instituto Federal Electoral debe contar con una estructura compleja compuesta con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia, remitiendo a la ley las reglas tanto para la organización y funcionamiento de los mimos, como para las relaciones de mando entre ellos.

No obstante la remisión legislativa apuntada, en el precepto constitucional se consignan las siguientes bases, a las cuales se tiene que sujetar invariablemente la ley secundaria:

a) El órgano superior de dirección recae en el Consejo General, integrado  por un Consejero Presidente y ocho consejeros electorales, y concurren, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos nacionales y un Secretario Ejecutivo. Con el propósito de garantizar la autonomía e independencia de los consejeros Presidente y electorales, y la continuidad en su composición en caso de ausencias, se prevén las reglas atinentes a su nombramiento reforzado o dificultado por la Cámara de Diputados, el nombramiento de ocho consejeros electorales suplentes, la duración en el encargo que tiende a evitar que su designación concurra con la proximidad de un proceso electoral federal ordinario, la incompatibilidad del cargo con cualquier otro empleo, cargo o comisión remunerado, una retribución equiparada a la de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el régimen de responsabilidades a que se encuentran sujetos, etcétera.

b) Los órganos ejecutivos y técnicos deben disponer del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral, cuyas relaciones laborales se sujetan a lo dispuesto en la ley y en el estatuto emitido por el Consejo General.

c) Los órganos de vigilancia deben integrarse mayoritariamente por los representantes e los partidos políticos, y

d) Las mesas directivas de casilla deben conformarse por ciudadanos.

La reglamentación legal de la función estatal de organizar las elecciones por las cuales se renuevan los integrantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo se encuentra, de manera primordial, en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, según reconoce explícitamente el artículo 1, apartado 2, inciso c). A lo largo de su articulado, en cumplimiento del mandato constitucional de que se ha dado cuenta, se detallan las normas ordenadoras de la organización y funcionamiento de los distintos órganos del Instituto Federal Electoral, y de las relaciones de mando existentes entre los mismos.

Con base en la naturaleza de la función electoral, y la necesidad de que la misma se desenvuelva a lo largo y ancho de toda la geografía nacional, el legislador adopta como eje central de la organización del Instituto Federal Electoral la desconcentración, con una estructura desplegada en treinta y dos delegaciones en cada entidad federativa, trescientos subdelegaciones en cada distrito electoral nominal y, eventualmente, con oficinas municipales, conforme señalan los artículos 69, apartado 3 y 71 del código.

Desde luego, se prevé la existencia de órganos centrales, los cuales, de acuerdo con el artículo 72, son el Consejo General, la Presidencia del Consejo General, la Junta General Ejecutiva y la Secretaría Ejecutiva, respecto de los cuales gira la actividad del resto de los órganos delegacionales y subdelegacionales del instituto.

Respetando el mandato constitucional, el artículo 73 reitera que el Consejo General es el órgano superior de dirección, y por ende, en tanto la dirección implica encaminar, orientar y gobernar las actividades de una empresa en general, mediante el dictado de las reglas para su manejo adecuado y en aras de la consecución del fin que tiene encomendado, es el órgano encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios rectores en la misma guíen todas las actividades del instituto.

El artículo 82 del código electoral federal, principalmente, detalla las atribuciones conferidas al Consejo General, y que tienden parcialmente a cumplir con ese deber de dirección y supervisión de la totalidad de las actividades del Instituto Federal Electoral, tales como: expedir los reglamentos de sesiones y los interiores necesarios para el correcto funcionamiento del instituto; vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del instituto, y conocer, por conducto del Consejero Presidente y de sus comisiones, las actividades de los mismos, así como de los informe específicos que al efecto estime necesarios; designar al Secretario Ejecutivo y a los directores ejecutivos, conforme la propuesta del Consejero Presidente; designar a los vocales ejecutivos locales y a los consejeros electorales locales; vigilar las actividades de los partidos y agrupaciones políticas nacionales, el cumplimiento de sus obligaciones y el ejercicio de sus prerrogativas; dictar los lineamientos relativos al Registro Federal de Electores y ordenar a la Junta General Ejecutiva realizar los estudios y formular los proyectos para la división del territorio nacional en trescientos distritos electorales uninominales y, en su caso, aprobarlos; resolver sobre el otorgamiento y, en su caso, la pérdida del registro de los partidos y agrupaciones políticas nacionales, así como de los convenios de fusión y coalición celebrados por aquéllos, y los acuerdos de participación acordados entre partidos y agrupaciones; ordenar a la Junta General Ejecutiva realizar los estudios y formular los proyectos para determinar, en cada elección, el ámbito de las circunscripciones plurinominales y la cabecera de cada una de ellas; aprobar los modelos de credencial para votar y demás documentación electoral; fijar los topes de gastos de campaña, registrar las plataformas electorales y, en su caso, las candidaturas que correspondan; efectuar los cómputos que le competen; conocer los informes trimestrales y anual que la Junta General Ejecutiva rinda por conducto del Secretario Ejecutivo; requerir a la Junta General Ejecutiva que investigue los hechos que pudieren afectar de manera relevante los derechos de los partidos o el proceso electoral; resolver los recursos de revisión que le correspondan; aprobar anualmente el proyecto de presupuesto del instituto; conocer de las infracciones administrativas y, en su caso, imponer las sanciones a que haya lugar; fijar las políticas y programas generales del instituto, a propuesta de la Junta General Ejecutiva, y dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las atribuciones consignadas en la ley.

A su vez el Consejero Presidente del Consejo General, conforme lo señalado en el artículo 83, cuenta con un conjunto de atribuciones que responden al carácter con el que cuenta al seno del propio consejo (convocar y conducir sus sesiones; proponer al Consejo el anteproyecto de presupuesto del instituto; vigilar el cumplimiento de sus determinaciones; recibir las solicitudes de registro de candidatos a la presidencia y la de los diputados y senadores de representación proporcional, a fin de someterlas a decisión del Consejo General; ordenar la realización de los estudios y procedimientos relacionados con las tendencias electorales el día de la jornada electoral, previo acuerdo del consejo; ordenar la publicación en el Diario Oficial de la Federación de los acuerdos y resoluciones del consejo), a su papel de Presidente de la Junta General Ejecutiva (proponer el nombramiento del Secretario Ejecutivo y de los directores ejecutivos; designar, de entre los integrantes de la junta, a quien debe sustanciar los recursos de revisión interpuestos contra actos o resoluciones del Secretario Ejecutivo; presidir la junta e informar de sus tareas al Consejo General, y someter al Consejo General las propuestas de creación de nuevas direcciones o unidades técnicas para el mejor desempeño del instituto) y a su figura de cabeza institucional del organismo electoral federal (velar por la unidad y cohesión de las actividades de los órganos del instituto, establecer los vínculos entre el instituto y las autoridades federales, estatales y municipales, para lograr su apoyo y colaboración en la consecución de los fines del mismo; remitir al titular del Poder Ejecutivo el proyecto de presupuesto del instituto aprobado por el consejo; dar a conocer la estadística electoral una vez concluido el proceso, y convenir con las autoridades competentes la información y documentos que aportará la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para los procesos lectorales locales).

Por su parte, en términos de los artículos 85 y 86, la Junta General Ejecutiva es presidida por el Consejero Presidente y se integra por el Secretario Ejecutivo del instituto y los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral, de Capacitación Electoral y Educación Cívica, y de Administración. Entre sus atribuciones se encuentran proponer  al Consejo General las políticas y los programas generales del instituto, fijar los procedimientos administrativos, conforme las políticas y programas generales aprobados; supervisar el cumplimiento de los programas relativos al Registro Federal de Electores; supervisar el cumplimiento de las normas aplicables a los partidos políticos y agrupaciones políticas nacionales, así como sus prerrogativas, evaluar el desempeño del servicio profesional electoral; supervisar el cumplimiento de los programas de capacitación electoral y educación cívica; proponer al Consejo General el establecimiento de oficinas municipales; desarrollar las acciones necesarias para asegurar que las distintas comisiones de vigilancia se integren, sesionen y funcionen en términos de ley; presentar, en los casos en que así proceda, a consideración del Consejo General el proyecto de dictamen de pérdida de registro de un partido político o agrupación política nacional; resolver los medios de impugnación que le competan; integrar los expedientes relativos a las faltas administrativas, y en su caso, los de imposición de sanciones, de acuerdo con los lineamientos legales aplicables, y las demás previstas en ley o encomendadas por el Consejo General o su presidente.

En tanto, el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, disponen los artículos 87 y 89 del código de la materia, tiene a su cargo la coordinación de la Junta General Ejecutiva, la conducción de la administración y la supervisión del desarrollo adecuado de los órganos ejecutivos y técnicos del instituto.

Consecuentemente, dado su carácter de supervisor de los trabajos de los órganos técnicos y ejecutivos, y de estar encargado de la administración del organismo, la ley  le atribuye una serie de facultades encaminadas a que esté en aptitud de realizar adecuadamente su función, tales como representar legalmente al instituto; cumplir los acuerdos del consejo; someter al conocimiento, y en su caso aprobación, del Consejo General los asuntos de su competencia; orientar y coordinar las acciones de las direcciones ejecutivas y de las juntas locales y distritales ejecutivas del instituto, de lo cual debe informar al Consejero Presidente; participar en los convenios celebrados con las autoridades locales, respecto de la información y documentos relacionados con el Registro Federal de Electores que aporte la Dirección Ejecutiva respectiva, en los comicios estatales; aprobar la estructura de las direcciones ejecutivas, vocalías y demás órganos del instituto conforme las necesidades del servicio y los recursos aprobados; nombrar en los términos de ley y del Estatuto respectivo, a los integrantes de la juntas locales y distritales ejecutivas, de entre los miembros del Servicio Profesional Electoral; proveer a los órganos del Instituto de los elementos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; actuar como secretario de la Junta General Ejecutiva y preparar el orden del día de sus sesiones; recibir los informes de los vocales ejecutivos locales y distritales, y dar cuenta al Consejero Presidente de los mismos; sustanciar los recursos que corresponden conocer a la junta, y tramitar los interpuestos contra los actos y resoluciones de ésta; apoyar la realización de los estudios o procedimientos relativos a las tendencias electorales, cuando así lo disponga el Consejero Presidente; preparar, para la aprobación del Consejo General, el proyecto de calendario para las elecciones extraordinarias, de acuerdo con las convocatorias atinentes; expedir las certificaciones requeridas, y las demás encomendadas por la ley, el Consejo General, el Consejero Presidente o la Junta General Ejecutiva.

Además de las atribuciones conferidas al Secretario Ejecutivo en su carácter de órgano central de la estructura ejecutiva del instituto, el código le otorga igualmente otras derivadas de su calidad de Secretario del Consejo General, titularidad que asume, por mandato de ley, en razón de aquélla, las cuales se encuentran previstas, preponderantemente, en el artículo 84.

Ahora bien, por cuanto interesa al presente asunto, el conjunto de disposiciones reseñadas permite apreciar que, conforme el diseño constitucional, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales contempla la existencia de un órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, denominado Consejo General, encargado de dictar de forma colegiada las determinaciones más relevantes para la realización de la función estatal de organizar las elecciones federales, las cuales comprenden tanto la adopción de medidas concretas (otorgar registros, realizar cómputos y asignaciones, nombramientos de principales funcionarios, imponer sanciones, etcétera), como la emisión o aprobación de normativas generales de corte anual o de vigencia indeterminada (reglamentos, lineamientos, programas, políticas generales, entre otros), además de encontrarse facultado para conocer el funcionamiento del resto de los órganos del instituto y de cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y las emitidas por el propio consejo, por parte de los mencionados órganos, partidos y agrupaciones.

La Junta General Ejecutiva, por su parte, forma parte también de los órganos centrales del instituto, está presidida por el Consejero Presidente, sus actividades las coordina el Secretario Ejecutivo (quien a su vez debe supervisar el funcionamiento del resto de los órganos ejecutivos y técnicos), y en su seno participan los directores ejecutivos responsabilizados de las distintas áreas técnicas y ejecutivas, integradas por el personal de tiempo completo y perteneciente al Servicio Profesional Electoral. En orden a su composición y atendiendo a las atribuciones que tiene encomendadas, la junta tiene como propósito fundamental no sólo servir de órgano ejecutor de las decisiones, lineamientos, programas y políticas asumidas por el Consejo General, sino también, de forma especial, adoptar los procedimientos, mecanismos y determinaciones, generales o particulares, previo acuerdo del consejo de ser necesario, que contribuyan al cumplimiento homogéneo y efectivo de las tareas encomendadas por la ley y el Consejo General a los distintos órganos ejecutivos y técnicos, sin menoscabo de las labores de supervisión y evaluación de las actividades de éstos, de lo que debe dar cuenta en todo caso al propio consejo, en tanto órgano superior de dirección del organismo.

Dentro de esta distribución y articulación de funciones al interior del Instituto Federal Electoral, reviste particular importancia la función atribuida al Consejero Presidente y al Secretario Ejecutivo, pues estos funcionarios forman parte tanto del Consejo General como de la Junta General Ejecutiva, lo que les permite fungir, en los términos previstos por el legislador y con independencia de las facultades particulares con que cada uno cuenta, como lazos comunicantes entre ambos órganos, directivo y ejecutivo, a fin de eficientar, por un lado, el cumplimiento de las órdenes y directrices acordadas de manera colegiada por el Consejo General, y por otro, el conocimiento por parte del consejo del estado que guardan las actividades del instituto, mediante los informes generales, o particulares, rendidos tanto por el Consejero Presidente como por el Secretario Ejecutivo.

Este esquema encuentra su razón  de ser en que un correcto desempeño de las tareas de dirección, supervisión y vigilancia encomendadas al Consejo General requiere, como presupuesto lógico y necesario, el conocimiento pleno y preciso de las tareas desarrolladas por los órganos ejecutivos y técnicos, los problemas que en su ejecución se presenten, el grado de avance en los lineamientos, políticas y programas previamente establecidos, la opinión técnica de quienes tienen a su cargo de forma directa la ejecución de los programas y actividades, pues sólo a partir de semejante conocimiento, el Consejo General estará en aptitud, por contar con todos los elementos relevantes que el caso requiera, de adoptar las determinaciones y medidas necesarias para el cumplimiento de los fines del Instituto Federal Electoral, así como de los principios rectores en la materia, en conformidad con el artículo 69 del código electoral federal.

Las consideraciones precedentes son suficientes para desvirtuar la afirmación de apelante en la que sostiene que el propósito del legislador consistió en evitar cualquier tipo de influencia, impresión, consideración o punto de vista de los integrantes de la Junta General Ejecutiva en las decisiones de las comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral, pues si las determinaciones del consejo requieren de la información producida por los órganos técnicos y ejecutivos del instituto (lo que desde luego, no implica que el consejo se encuentre vinculado o supeditado al parecer u opinión de tales órganos) y aportada por conducto del Consejero Presidente o del Secretario Ejecutivo, según sea el caso, la misma conclusión debe operar respecto de las actuaciones celebradas por las comisiones del propio Consejo General.

En efecto, es criterio firme de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación , que las comisiones del Consejo General no tienen propiamente el carácter de órgano del Instituto Federal Electoral (recursos de apelación SUP-RAP-031/2000, SUP-RAP-012/2003 y SUP-RAP-054/2004), en tanto solamente constituyen parte del propio Consejo General, a quien auxilian en el desempeño de sus atribuciones, ya sea por así disponerlo el código federal electoral o mediante acuerdo del propio consejo. Por ende, la regla aplicable al órgano en su conjunto, debe extenderse a  sus partes, salvo disposición en contra de la ley, que en el caso no existe. Además, sólo de esta forma las comisiones estarían en posibilidad de apoyar y auxiliar verdaderamente las tareas del Consejo General, en tanto las mismas exigen el conocimiento fehaciente del estado que guarda el Instituto en sus diversas áreas y órganos.

Este aserto se corrobora de diversas previsiones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de las cuales se colige que, al igual que acontece con el Consejo General, la Junta General Ejecutiva, el Consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo, las comisiones del consejo deben igualmente interactuar con los órganos ejecutivos y técnicos respectivos, en aras de satisfacer plenamente las atribuciones que cada uno de los mismos tiene encomendadas.

Semejante finalidad se deduce de la dispuesto en los artículos 49-B, apartado 1, 80 apartado 2, 93, apartado 1, inciso l), 94, apartado 1, inciso g), 95, apartado 1, inciso d) y 96, apartado 1, inciso f) del código, que contemplan la existencia necesaria y permanente de las comisiones de Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión; de Organización Electoral; del Servicio Profesional Electoral, y de Capacitación Electoral y Educación Cívica. En tales comisiones, por mandato legal, deben actuar como secretarios técnicos, según sea el caso en cada una, los directores Ejecutivos de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral y de Capacitación Electoral y Educación Cívica.

Es claro que la participación de los directores ejecutivos, quienes forman parte de los órganos ejecutivos del instituto e integran la Junta General Ejecutiva, junto con el Consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo, como secretarios técnicos de estas comisiones, según reconoce explícitamente el código electoral federal en uno de estos casos (en el artículo 49 B, apartado 1), tiene como propósito coadyuvar en las tareas de las comisiones, permitiendo que éstas se encuentren debidamente informadas, y además, mediante la transmisión y ejecución de las tareas e informes necesarios para el adecuado  funcionamiento de las mismas, como expresamente reconoce el artículo 7, apartado 2, del Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral, que con carácter general contempla: para el ejercicio de las facultades de las comisiones, los directores ejecutivos y los titulares de las unidades técnicas tendrán la obligación de prestar a las comisiones el apoyo que requieran. En sus informes, las comisiones podrán formular recomendaciones a las áreas ejecutivas del instituto. Las comisiones podrán hacer llegar a la Junta General Ejecutiva, por conducto de su Presidente, propuestas para la elaboración de las políticas y programas generales. Así mismo, conforme el artículo 12, apartado 1, del propio reglamento, el deber de auxilio y apoyo se extiende al Consejero Presidente, Secretario Ejecutivo, Junta General Ejecutiva, direcciones ejecutivas, unidades técnicas y a los órganos delegacionales y subdelegacionales.

Es más, la inclusión de los directores ejecutivos, o los titulares de la unidades técnicas, como secretarios técnicos de las comisiones del Consejo General, se ha adoptado como modelo general, conforme al artículo 11 del mencionado reglamento interior.

En congruencia con lo expuesto, entre las atribuciones conferidas a las comisiones del Consejo General, en términos del artículo 7 del reglamento objeto de impugnación (pero cuyo numeral citado no es objeto de controversia entre las partes), se encuentran:

a)          Conocer los informes presentados por los secretarios técnicos en los asuntos de su competencia.

b)          Fungir como instancias permanentes de recepción de información sobre las actividades realizadas por las Junta General Ejecutiva y sus órganos integrantes, por las unidades técnicas vinculadas con las materia atendidas por cada comisión y por los órganos desconcentrados.

c)           Vigilar y dar seguimiento a las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del instituto, y tomar las decisiones conducentes para su buen desempeño.

d)          Formular recomendaciones y sugerir directrices a las áreas ejecutivas del instituto.

e)           Hacer llegar a la junta General Ejecutiva, por conducto del consejero electoral que presida la comisión, propuestas para la elaboración de la políticas y programas generales.

f)            Solicitar la información que se estime necesaria a cualquier órgano del instituto, en el entendido de que, si se trata de información en poder de los órganos desconcentrados, el requerimiento debe formularse por conducto del secretario técnico, y

g)          Solicitar información a autoridades diversas al instituto, por conducto del Consejero Presidente, y a particulares por conducto del Secretario Ejecutivo.

Como puede advertirse, ni en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni en el código electoral federal, y mucho menos en el desarrollo reglamentario de éste último, se advierte algún mandato implícito o explícito de incomunicación entre las comisiones del Consejo General y los integrantes de la Junta General Ejecutiva, particularmente el Consejero Presidente. Por el contrario, la tendencia normativa propende a maximizar la comunicación y diálogo entre los órganos directivos y los ejecutivos técnicos, como base del ejercicio informado de sus atribuciones legales.

De ahí que, en consecuencia, sea infundado el planteamiento del partido apelante.

Por otro lado, contrariamente a lo sostenido por el partido inconforme, la posibilidad de que el Consejero Presidente acuda a las sesiones de las comisiones de las cuales no forma parte, y participe, únicamente con derecho a voz, en las discusiones de las sesiones a las que eventualmente asiste (siempre dentro del marco de los asuntos a tratar, conforme al orden del día), no implica pasar por alto la obligación consignada en el artículo 83, apartado 1, inciso j) del código electoral federal, según el cual, el Consejero Presidente debe informar, directamente, al Consejo General de los trabajos de la Junta General Ejecutiva.

Se afirma lo anterior porque, ni la literalidad de los artículos 15.1 y 20.4 del Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral, ni de las consideraciones expuestas para justificar tales preceptos, especialmente las marcadas con los numerales 20, segundo párrafo, y 21, es factible concluir que la asistencia del Consejero Presidente a las sesiones de las comisiones a las que desee asistir tenga por objeto exclusivo dar cuenta a las comisiones de los trabajos realizados por la Junta General Ejecutiva, ni que con su comparecencia o asistencia, y eventual intervención, se le exima de cumplir con lo ordenado en el artículo 83, apartado 1, inciso j).

Por tanto, si lo único que se regula en los artículos cuestionados es la habilitación  del Consejero Presidente para asistir a las sesiones de las comisiones, y eventualmente participar en las discusiones de las mismas, con total independencia de los deberes y obligaciones a que se encuentra constreñido por presidir la Junta General Ejecutiva, los cuales permanecen incólumes y susceptibles de ser exigidos por el Consejo General, en términos de ley, no cabe concluir la infracción al dispositivo invocado por el recurrente.

Tocante a que en el propio reglamento impugnado se establecen otros mecanismos y procedimientos que permitirían al Consejero Presidente estar informado de los asuntos discutidos y aprobados por las comisiones, y de aquellos que serán objeto del análisis en las próximas sesiones, así como para comparecer a una sesión de una comisión a rendir un informe específico, previa invitación del presidente de la comisión, debe concluirse que tales alegatos son ineficaces para producir la modificación o exclusión de los artículos 15.1 y 20.4.

La posibilidad de que esta Sala modifique el reglamento cuestionado, específicamente en los preceptos tildados de ilegales, cobraría actualidad si el apelante, mediante la expresión de los agravios respectivos, demostrara que los dispositivos de cuenta infringen, de alguna forma, el marco constitucional o legal, ya sea por exceder o contradecir abiertamente el marco legal que supuestamente se pretende reglamentar para conseguir el exacto cumplimiento de la ley, por contener en su cuerpo disposiciones contradictorias conculcatorias del principio de certeza, por infringir las medidas reglamentarias los principios de razonabilidad, objetividad y proporcionalidad, etcétera.

Sin embargo, en el presente planteamiento, el accionante se limita a señalar que un objetivo (tener conocimiento de las actuaciones de las comisiones e informar verbalmente algún punto específico de manera directa a una comisión) se puede alcanzar mediante otros procedimientos distintos a los contemplados en los artículos controvertidos, pero omite externar algún argumento tendente a evidenciar, de algún modo, la falta de apego al marco jurídico de los mecanismos o vías motivo de la litis.

Consecuentemente, como no está demostrada la ilegalidad intrínseca de los artículos 15.1 y 20.4, la simple afirmación de que existen otras previsiones que permiten alcanzar un fin parecido al perseguido con las normas impugnadas, es insuficiente para acoger la pretensión del recurrente, por no ser apta, por sí misma, para evidenciar violación alguna al principio de legalidad electoral.

Por razones similares a las recientemente expuestas, debe desestimarse el alegato en el cual se sostiene que la presencia del Consejero Presidente en las sesiones de las comisiones del Consejero General, y su eventual participación en la discusión de los asuntos listados, puede generar una influencia indebida al seno de dichas comisiones.

El promovente pretende inferir la posibilidad de una influencia indebida de las amplias atribuciones que el artículo 83, apartado 1 del código electoral federal confiere al Presidente del Consejo General. Empero, la aseveración no deja de tener un carácter genérico ni vago, pues no se precisa ni se razona, qué facultades y de qué forma su ejercicio irregular podría traducirse en una amenaza a la autonomía e independencia con que se deben conducir los consejeros electorales, únicos con derecho a voto en el Consejo General y sus comisiones, en el desempeño de sus cargos.

De igual forma, esta Sala Superior no advierte cómo el ejercicio de las atribuciones del Consejero Presidente, referidas con detalle en párrafos precedentes, podrían utilizarse como elementos de coacción física o verbal, o en cierta clase de violencia, en contra de los integrantes de las comisiones, de forma tal que atentaran en forma más o menos creíble contra el correcto desempeño de la función electoral.

Dado el incumplimiento del apelante de satisfacer la carga procesal de expresar con claridad los hechos base de la impugnación y los agravios que le cause el acto o resolución controvertidos, conforme lo señalado en el artículo 9, apartado 1, inciso e) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el alegato en cuestión es insuficiente para poder acoger la pretensión solicitada.

Tampoco asiste la razón al actor cuando afirma que el derecho de voz con que contaría el Consejero Presidente, en caso de asistir a las sesiones de las comisiones del Consejero General, sería suficiente para producir una modificación en las posiciones originales de los miembros de la comisión, y consecuentemente la alteración del proyecto primigenio, porque el argumento tiene como premisa que la intervención del Consejero Presidente tendría el carácter de una influencia indebida, pero como ésta no se ha demostrado, no cabe por ende atribuir irregularidad alguna a la eventual modificación de las posturas iniciales, tras la celebración del debate en el cual hubiere participado el Consejero Presidente.

No es ocioso precisar que el intercambio de opiniones y puntos de vista en entes compuestos por una pluralidad de individuos, y con base en el cual se alteren las posiciones iniciales de todos o parte de los integrantes, no constituye en sí misma ilegalidad alguna, pues de manera ordinaria ésta sólo es posible advertir de las calidades inherentes del acuerdo o resolución final, y su contrastación con los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios que resulten aplicables al caso.

Además, en todo caso, los acuerdos, informes, proyectos y dictámenes de las comisiones del Consejo General no tienen el carácter de definitivos, y por lo mismo, por regla general, no son susceptibles de irrogar perjuicio alguno, sino hasta que son aprobados o asumidos como propios por el Consejo General, cuyas determinaciones admiten ser impugnadas por quien se encuentre legitimado y cuente con el interés jurídico legalmente exigido.

Al haberse desestimado los motivos de inconformidad planteados contra los artículos 15.1 y 20.4 del reglamento, lo conducente es confirmar su contenido.

En el segundo agravio, el actor alega que el artículo 22.5 del Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral, es violatorio del principio de legalidad, pues en su concepto, se excede en el ejercicio de la facultad reglamentaria, al imponer mayores alcances que los previstos por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y por vía de consecuencia, incumplir con la finalidad del ordenamiento reglamentario, el cual debe tener por objeto la ejecución eficaz de los fines de la legislación secundaria.

De manera concreta, el Partido de la Revolución Democrática argumenta que el dispositivo señalado autoriza implícitamente y de forma indebida la abstención de los consejeros electorales en la toma de decisiones de las comisiones, lo cual estima conculcatorio de lo dispuesto por el artículo 80, párrafo 1, del código electoral federal, por cuanto propicia la ineficiencia o inactividad en las comisiones.

Es infundado el agravio de mérito.

El artículo en cuestión establece: “22.5. Los Consejeros votarán levantando la mano. Primero de expresarán los votos a favor, después los votos en contra y, posteriormente, las abstenciones”.

De la lectura del precepto transcrito es posible advertir que en él se regulan dos cuestiones, las cuales pese a estar íntimamente relacionadas, constituyen propiamente aspectos sustancialmente diversos.

El primer enunciado del dispositivo establece la forma en la que se expresarán los votos por parte de los integrantes con derecho a ello (los consejeros electorales miembros de la comisión), esto es, levantando la mano.

A su vez, en el segundo enunciado, se detalla el momento en el tiempo en el que los consejeros deben expresar el sentido de su voto, de ser el caso (primero quienes estén a favor de la propuesta, después quienes estén en contra de la misma, y finamente aquellos que no estén en aptitud de emitir voto en ningún sentido).

Como puede verse, la primera cuestión que se regula versa sobre la formalidad de la votación, en la cual se indica que la voluntad se exteriorizará con un signo corporal externo, como lo es levantar la mano, produciendo esta exteriorización de la voluntad consecuencias normativas para la adopción de acuerdos al seno de la comisión.

Tocante a la segunda cuestión, el enunciado respectivo debe interpretarse de forma sistemática con el artículo 12.4, inciso h) del mismo reglamento, según el cual, corresponde a los secretarios técnicos de las comisiones tomar las votaciones de los integrantes y dar a conocer el resultado de las mismas.

La adminiculación de ambos preceptos conduce a concluir que el Secretario Técnico debe tomar la votación de los integrantes de la comisión siguiendo un orden específico: primero los votos a favor, después los votos en contra y, posteriormente, de existir alguna, las abstenciones.  Esto es, la parte final del artículo 22.5 guarda íntima vinculación con el procedimiento de votación de las comisiones. Tiene, por lo mismo, una naturaleza eminentemente procedimental, mas no sustantiva o constitutiva de atribuciones y deberes para los consejeros electorales.

Por ende no es posible compartir el punto de vista propuesto por el apelante, quien entiende que al mencionarse la abstención dentro del catálogo de posibilidades deduce que la misma se encuentra autorizada y/o permitida.

Sin embargo, la perspectiva asumida por el actor es equivocada, pues confunde la naturaleza de las atribuciones, y pretende subsumir el segundo enunciado del artículo impugnado dentro de lo regulado en la primera de las normas a que se ha hecho alusión, es decir, de manera errónea pretende identificar los votos a favor, los votos en contra y las abstenciones como manifestaciones del voto y de la forma en que el mismo debe exteriorizarse. Pero como ya se explicó, se trata en realidad de proposiciones normativas vinculadas pero esencialmente diversas que no cabe identificar. Por ello, las consecuencias que atribuye a tal disposición son igualmente equívocas.

Consecuentemente, de la literalidad del precepto, ni de su intelección conjunta con otras disposiciones del propio reglamento, es factible colegir válidamente, que se está autorizando explícita o implícitamente a los consejeros electorales a abstenerse de votar, en forma indiscriminada, al seno de las comisiones del Consejo General, en detrimento de su obligación legal de ejercer su derecho de voto, y por ende, como dicha irregularidad es la causa constitutiva del supuesto exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria, de la aparente violación al artículo 80, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, al provocar la ineficacia o inactividad de las comisiones, así como de la indefinición en sus decisiones como consecuencia de propiciarse los empates en las votaciones con motivo de las abstenciones, tales planteamientos deben desestimarse por estar soportados en una premisa equivocada.

Por el contrario, es sustancialmente fundada aquella parte del agravio en la cual aduce el actor que … debe preverse la obligación de que en las comisiones del Consejo General, los integrantes de la misma adopten una posición a favor o en contra del punto sometido a su consideración, pues la naturaleza de un órgano colegiado debe ponderar la adopción de medidas consecuencia de la discusión y reflexión seria y profunda, evitando así que el acogimiento de decisiones o posturas arbitrarias o contrarias al marco jurídico, que la abstención de uno o varios consejeros en el seno de las comisiones pudiera traer como resultado.

En ejercicio de la suplencia de la queja, autorizada por el artículo 23, apartado 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, esta Sala Superior advierte que el Partido de la Revolución Democrática  plantea con esta argumentación la ilegalidad cometida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral al aprobar el reglamento impugnado de una manera incompleta, es decir, se le atribuye el ejercicio incorrecto, por incompleto u omisivo, de la competencia constitucional y legalmente atribuida al órgano superior de dirección, lo que en otras palabras viene a significar, en la posición asumida por el partido recurrente, que el Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por mandato del ordenamiento positivo jerárquicamente superior, debió extender su alcance o comprender en su articulado determinadas materias o previsiones, específicamente, los casos en los cuales los consejeros electorales pueden abstenerse de votar al seno de las comisiones y el procedimiento para la determinación de las causas justificantes de la abstención o excusa, y por no haber comprendido estas situaciones, se produjo una vulneración a los principios constitucionales de certeza y objetividad.

De acuerdo con este planteamiento, la primera cuestión a dilucidar es si la omisión relativa en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral es susceptible de ser materia de impugnación a través de los medios de defensa previstos en la Ley Fundamental y desarrollados en sede legislativa.

La respuesta es afirmativa.

El artículo 41, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos recoge el principio relativo a la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, y como complemento inescindible, determinar imperativamente el establecimiento de un sistema de medios de impugnación, para garantizar y asegurar que esos actos y resoluciones se sujetan a un control preponderantemente jurisdiccional, encaminado a la verificación del cumplimiento del principio señalado. Por su parte, el artículo 99 establece las bases rectoras de la jurisdicción electoral, una de las cuales, la contenida en la fracción III, sujeta al control de constitucionalidad y legalidad, los actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintos de los relacionados con las impugnaciones en las elecciones de Presidente, diputados y senadores, contempladas en la primeras dos fracciones, que violan las normas constitucionales y legales.

Estas previsiones forman parte del sistema integral de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales, sin excepción, se sujeten a la constitucionalidad y legalidad, esto es, para que ningún acto de la naturaleza señalada quede exento del control jurisdiccional conferido primordialmente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como quedó de manifiesto en la exposición de motivos y en los dictámenes elaborados en las Cámaras de Diputados y de Senadores durante el proceso legislativo del que surgió el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto del mil novecientos noventa y seis.

A semejante mandato se ajustó el legislador federal ordinario, pues el artículo 3, apartado 1, inciso a) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral dispone, de manera categórica y clara, que dicho sistema tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitucionalidad y legalidad.

El postulado en cuestión, en virtud del principio de jerarquía normativa consignado en el artículo 133 de la Carta Magna, necesariamente debe servir de criterio hermenéutico del operador jurídico al momento de determinar el alcance normativo de las disposiciones secundarias que regulan en forma específica el funcionamiento y operatividad del sistema de medios de impugnación de corte electoral.

En forma congruente con los lineamientos constitucionales recién mencionados, en jurisprudencia definida, esta Sala Superior ha interpretado que los actos a que se refieren los artículos 41, fracción IV y 99, cuarto párrafo de la Ley Fundamental, y 3, apartados 1, inciso a) y 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, deben entenderse en un sentido amplio, como toda situación fáctica o jurídica capaz de alterar el orden constitucional y legal, ya sea que provenga de un hacer (acto en sentido estricto) o un no hacer (omisión propiamente dicha), siempre que, de tratarse de una omisión, exista una norma jurídica que imponga ese deber jurídico de hacer a la autoridad señalada como responsable (‘OMISIONES EN MATERIA ELECTORAL. SON IMPUGNABLES’, consultable en la página 207 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1977-2005)

La doctrina judicial sentada en la jurisprudencia citada resulta, en lo esencial, aplicable al inejercicio absoluto o relativo de la potestad reglamentaria por parte de las autoridades electorales, cuando la legislación ordinaria les reconozca la atribución de dictar normas generales y abstractas tendentes a detallar, desarrollar y complementar de forma clara y directa, con miras a facilitar y eficientar el marco normativo que les es jerárquicamente superior, ya sea que esa actividad reglamentaria venga impuesta en la ley con carácter obligatorio (como acontece, por ejemplo, con el Estatuto del Servicio Profesional Electoral a que se refiere el artículo 41 constitucional), o bien, porque se le reconozca a determinados órganos electorales, dentro de ciertos márgenes o parámetros, una facultad administrativa-normativa de ejercicio discrecional (así, verbigracia, la atribución conferida al Consejo General del Instituto Federal Electoral para dictar los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del instituto).

Desde luego, como acontece con las omisiones en general, la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente una ilegalidad omisiva de este tipo depende de que el silencio creado por la ausencia de un reglamento, o por la emisión de un reglamento incompleto en su desarrollo normativo, determine implícitamente la creación de una situación jurídica contraria a la constitución, a la legislación secundaria o al ordenamiento jurídico en su conjunto (cuando la omisión traiga aparejada un estado de cosas incongruente o contradictorio con la realidad que debe ser regulada o que se pretende regular, o bien, con la naturaleza o esencia de las instituciones relevantes para el ámbito normativo de que se trate), cuestión que, a su vez, depende de la efectiva existencia de un deber legal de dictar una norma o conjunto de normas de dicho carácter, y en su caso, de que ese conjunto de disposiciones deban establecerse en un sentido determinado, esto es, cuando la actividad omisiva, total o parcial, implique el incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley que el reglamento deba, o en su caso, trate de desarrollar o ejecutar.

Cuestión diversa la constituyen, por supuesto, los efectos de la sentencia jurisdiccional una vez constatado el deber legal de dictar una regulación por la autoridad electoral, o fijados los alcances y condiciones con base en los cuales debe ejercerse la potestad reglamentaria, y el incumplimiento del deber o la ejecución defectuosa, por omisiva, de la atribución respectiva, que en todo caso están sujetos a las pretensiones deducidas en el escrito de demanda, a las circunstancias específicas del caso y a los alcances en los cuales la constitución y la ley reglan la actividad administrativa, siempre con pleno respeto a la facultad discrecional de corte auto-organizativo con que cuente la autoridad de que se trate, dentro de los lineamientos legales aplicables.

Sobre estas bases, se procede a constatar la conducta ilegal atribuida al consejo responsable.

El Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral fue emitido, conforme lo expuesto en el último párrafo de los considerandos del acuerdo impugnado, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 82, apartado 1, inciso a), b) y z) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

De acuerdo al precepto constitucional invocado, como ya se precisó, corresponde al legislador secundario consignar en una ley formal y material las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos [de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia en que se estructura el Instituto Federal Electoral], así como las relaciones de mando entre éstos.

Por su parte, los incisos correspondientes al apartado 1 del citado artículo 82, refieren la autorización legislativa para que el Consejo General expida los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del instituto; el deber de vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del propio instituto, y de conocer por conducto del Consejero Presidente y de sus comisiones, las actividades de tales órganos y los informes específicos solicitados por el mismo consejo; así como la atribución de dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las facultades y deberes reconocidos al Consejo General.

En relación con los preceptos invocados por la responsable, debe igualmente destacarse el mandato establecido en el artículo 70, apartado 3 del código electoral federal, que impone al Instituto Federal Electoral, en su conjunto, el deber de regirse en su organización, funcionamiento y control, por las disposiciones constitucionales aplicables y las del propio código.

Del conjunto de disposiciones señaladas se tiene que, por mandato de la Ley Fundamental, reiterado en la legislación secundaria, existe una reserva material de ley para la ordenación de las cuestiones atinentes a la manera en que deben organizarse y funcionar los distintos órganos directivos, ejecutivos, técnicos y de vigilancia del Instituto Federal Electoral, así como de las relaciones de jerarquía y coordinación existentes entre los mismos.

No obstante lo anterior, el legislador ha facultado al máximo órgano de dirección del Instituto Federal Electoral para dotar a éste de los reglamentos interiores que sean necesarios para su buen funcionamiento, esto es, se habilita el Consejo General para desarrollar y complementar las bases constitucionales y legales que rigen la organización y funcionamiento de los diversos órganos del organismo electoral, lo cual tiene el evidente propósito de clarificar, optimizar y eficientar las actividades y tareas encomendadas a cada uno de ellos, así como los vínculos y relaciones existentes entre los mismos, con lo que el legislador pretende, en última instancia, que la función estatal de organizar las elecciones federales se lleve a cabo en todo momento de la mejor forma, por lo que se permite a la propia autoridad electoral, a través de uno de sus órganos, y siempre supeditado a la observancia de la configuración constitucional y legal existentes, la posibilidad de particularizar o detallar la organización y funcionamiento de sus órganos, de forma tal que sus trabajos y relaciones internas respondan adecuadamente a las particulares circunstancias predominantes.

A la satisfacción de semejante finalidad se encamina el reglamento impugnado, pues conforme es reconocido en los considerandos 10 al 14 del acuerdo mediante el cual fue aprobado, en razón de los cambios formulados al Reglamento Interior del Instituto Federal, a la fusión de algunas de las comisiones creadas por el Consejo General y a la regulación legal y reglamentaria de las distintas comisiones, se estimó necesario contar con un reglamento específico para normar las generalidades, la organización y el funcionamiento de las mismas, con el objeto de lograr una mayor funcionalidad, en la que fueran criterios informativos los principios de amplia deliberación, de articulación y de eficacia.

Con miras a lo anterior, se detalla en los considerandos 23 y 28, se estimó oportuno regular en esas bases generales los elementos de toda actividad colegiada (tipos de sesiones, asistencia, convocatoria, orden del día, quórum de asistencia, duración de las sesiones, mociones, votaciones, actas o minutas y publicación de los acuerdos), y en concreto, las reglas atinentes a la votación en las comisiones, los casos de empate y la posibilidad de presentar votos particulares para sustentar disenso, con el fin de “coadyuvar a la eficacia de los procedimientos para generar los acuerdos, informes, dictámenes, proyectos y resoluciones”.

Como puede advertirse, las comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral son órganos colegiados de carácter deliberativo que, en apoyo de las funciones del propio consejo, evalúan las actividades del instituto en su conjunto, contribuyendo en su dirección, orientación, análisis y supervisión, mediante la adopción de propuestas de acuerdo y resolución, así como la elaboración de informes, que posteriormente son sometidos al consejo en pleno, para que éste, en su caso, los apruebe, modifique o rechace, o bien, dicte las instrucciones que estime necesarias para cumplir con las tareas y objetivos que constitucional y legalmente le vienen impuestas.

El cumplimiento del apoyo realizado por las comisiones a las tareas del Consejo General, como se reconoce en el acuerdo reclamado, requiere necesariamente que al órgano plenario se presente una postura única respecto de la cual gire el debate o discusión que, de ser el caso, permita arribar a una decisión definitiva al seno del máximo órgano directivo de la autoridad electoral federal. Y esto sólo es posible mediante la votación previa en las comisiones, pues como se vio, también tienen un carácter colegiado, mediante la cual, previa deliberación, se fijan las posiciones de cada uno de sus integrantes con derecho de voto.

Ahora bien, lo fundado del motivo de inconformidad radica en que, como señala el recurrente, la finalidad de lograr al seno de las comisiones una postura definida que pueda ser sometida a consideración del Consejo General, sólo puede conseguirse mediante la adopción, por parte de los integrantes con derecho a voto, de una postura a favor o en contra respecto de alguna proposición de carácter previo, producto de la convicción a la cual arriben de las deliberaciones e intercambios de punto de vista producidos durante el desahogo, y de la particular intelección a que arriben en relación con el marco constitucional y legal aplicable.

En los términos reconocidos por la autoridad responsable, la finalidad resaltada forma parte esencial de aquellos objetivos específicos que con la reglamentación controvertida se propende a una mayor funcionalidad de las comisiones, con base a los principios de amplia deliberación, articulación y eficacia, que no sería posible alcanzar si las comisiones no participan y colaboran de forma efectiva en las tareas y funciones del Consejo General, con la presentación de informes, proyectos y demás propuestas que sean resultado de, al menos, una mayoría clara de los consejeros electorales integrantes de las mismas, que admita sin ninguna dificultad, en aras de satisfacer la colaboración y división del trabajo que dan razón de ser de las comisiones, servir de punto de inicio de las tareas deliberativas precedentes a la resolución o adopción de las resoluciones y acuerdos del Consejo General.

Además, la exigencia a que se refiere el Partido de la Revolución Democrática, resulta connatural a las funciones desempeñadas por los consejeros electorales, como integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en tanto órgano directivo de carácter complejo, colegiado o plural, que en la formación de su voluntad requiere la concurrencia mayoritaria en un sentido determinado de las personas físicas con derecho a voto que concurren a su integración, según prevé el artículo 79, apartado 4 del Código Federal de Instituciones y procedimientos Electorales. Características que se extienden a las comisiones del mismo, pues también tienen un carácter colegiado y, como ya se precisó en párrafos precedentes, no constituyen propiamente órganos diversos del mismo, sino que, por el contrario, no son más que simples manifestaciones de la división del trabajo entre sus componentes, con mirar a eficientar y maximizar el ejercicio de sus atribuciones.

En efecto, como se sostuvo al resolver el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-471/2003, la adopción por parte del poder revisor de la Constitución y del legislador secundario de órganos colegiados, ya sean estos de carácter administrativo o jurisdiccional, busca primordialmente desterrar o apartar de ciertas estructuras de gobierno o de la administración de justicia, ya sea por la naturaleza que le caracterice o las atribuciones que le sean conferidas, una toma de decisiones sujeta en exclusiva al arbitrio o parecer de un solo individuo, en las que predomine un entendimiento único o monolítico de la realidad o del derecho mismo.

Pretende, por el contrario, que la asunción de una determinación sea consecuencia del debate originado al seno del órgano con motivo de la presentación de una o varias propuestas, ya provengan de alguno de sus componentes o de un agente externo, pues de esta manera, entiende el legislador, la conclusión a la que se arribe, eventualmente, será el producto enriquecido de la contienda argumentativa y racional de los distintos puntos de vista que suelen presentarse en una pluralidad de sujetos.

Con la adopción de un órgano colegiado se fomenta, pues, que la adopción de medidas sea consecuencia de la reflexión seria y profunda tanto de los hechos o personas sobre los que se pretende incidir con el acto de autoridad, como del aparato normativo que se estima aplicable para apoyar dicho acto.

De forma paralela y consecuencia de lo precedente, la existencia de órganos colegiados tiende a eliminar o, al menos, reducir lo más posible, el acogimiento de posturas o decisiones arbitrarias, irracionales o abiertamente contrarias al marco jurídico, a los fines que se persiguen y a los principios rectores que rigen la materia electoral.

Entendido así el propósito perseguido con la existencia de órganos colegiados en el ámbito electoral, independientemente de si revisten un carácter administrativo o jurisdiccional, enseguida queda claro que esa finalidad sólo puede alcanzarse mediante la adopción de una postura claramente definida por parte de los integrantes de estos órganos respecto de la propuesta, proyecto o punto de acuerdo sometido a su consideración, es decir, a través de posicionarse a favor o en contra de lo puesto a discusión y, ello, en atención a los méritos de la propuesta y de las convicciones personales motivadas de aquellos que tienen derecho a emitir su voto.

Desde esta perspectiva, por regla general, la abstención de uno o varios de los integrantes no puede considerarse una postura válida y como derivada del derecho de voto con el que cuenta, dado que la obligación que han asumido al incorporarse al seno del órgano colegiado es precisamente coparticipar en la conformación de una voluntad colegial única a partir de una diversidad o pluralidad de voluntades, lo cual se consigue a través de adoptar de manera clara su conformidad o no con el punto sometido a discusión. De aceptarse la postura opuesta, se desvirtuaría el procedimiento establecido para una integración de la voluntad del órgano y, en última instancia, se desnaturalizaría la existencia del órgano mismo.

En congruencia con estos postulados, una abstención, excusa o impedimento, en tanto conceptos vinculados a una misma idea, solamente se encontraría justificada en aquellas situaciones en que la ley presume la falta de condiciones para la emisión de una opinión objetiva o imparcial por existir vínculos familiares, económicos o intereses de alguna otra clase, por parte del funcionario encargado de resolver sobre la cuestión.

Esta conclusión se corrobora con la obligación contenida en el artículo 8, fracción I de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, aplicable a todo funcionario público del Instituto Federal Electoral, conforme los artículos 108, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 2 de la ley invocada, según la cual, cualquier servidor público está compelido a cumplir el servicio que le sea encomendado y, además, debe abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión.

Como ya se expuso, la abstención o excusa indebida, esto es, sin apoyo normativo alguno, implica la ausencia del ejercicio de una atribución, ocasionada por el voluntario deseo del consejero con derecho a voto de no hacerlo, circunstancia que evidentemente se traduce en el incumplimiento de la función que tiene encomendada, así como en la deficiencia y eventual ineficacia de las tareas del Consejo General del instituto, especialmente en la formación de la voluntad del órgano, y por ende, se quebranta el deber jurídico sustantivo impuesto a tales funcionarios públicos, que es precisamente participar en ese objetivo.

No puede servir de base argumentativa suficiente para desvirtuar esta conclusión el hecho de que no se contemple, de forma expresa, el que las abstenciones o excusas por parte de los consejeros electorales se encuentren limitadas a aquellos supuestos en que la ley establezca un impedimento para conocer de un asunto determinado, pues debe partirse del principio de legalidad consagrado en el artículo 16 constitucional, según el cual, la autoridad sólo se encuentra habilitada para hacer aquello que la ley le autoriza o faculta y, en la especie, es notorio que la legislación electoral federal no contempla, como correlativo o dependiente del derecho de voto con que cuentan los consejeros electorales, un derecho a abstenerse de hacerlo, sino que, más bien, ese derecho de voto a que se refiere de forma específica el artículo 14, apartado 1, inciso a) del Reglamento Interior del Instituto Federal Electoral se traduce en una atribución legal cuya posibilidad de ejercerla no queda al libre arbitrio de quien la detenta, pues se trata de la función natural y ordinaria que deben desempeñar estos servidores públicos, de la cual sólo pueden apartarse en aquellas hipótesis contempladas por el mismo ordenamiento jurídico, como ocurre, por ejemplo, con el artículo 8, fracción XI de la referida Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

No debe perderse de vista que en los casos comprendidos en el precepto recién invocado se deriva igualmente una exigencia o deber jurídico impuesto al funcionario público de abstenerse de intervenir o tomar decisiones, por lo que es claro que tampoco se trata de una potestad o libertad, al estar de forma imperativa establecida la adopción de determinada conducta en las circunstancias ahí precisadas.

En consecuencia, son deberes de los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, tanto el votar en los asuntos sometidos a la consideración del órgano al cual pertenecen, como el abstenerse o excusarse de hacerlo en aquellos casos en los cuales exista algún impedimento legal, y por lo mismo, cualquier conducta que se aparte de estas exigencias (excusarse o abstenerse sin la concurrencia de los elementos fácticos que lo habilitan en términos de ley, o votar en aquellos supuestos en los cuales existe un impedimento) infringe el marco jurídico aplicable.

Las consideraciones precedentes son suficientes para concluir que el Reglamento de Comisiones del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en tanto se trata de un conjunto de disposiciones encaminadas a hacer efectivos los preceptos constitucionales y legales relacionados con el funcionamiento de tales comisiones, debió especificar que los consejeros integrantes de las mismas no pueden abstenerse o excusarse de emitir su voto, salvo en los casos de existencia de algún impedimento o prohibición legal, pues de esta forma se contribuye a los propósitos perseguidos por el Consejo General con su emisión, según quedó explicitado en la parte considerativa del propio acuerdo, como también se ha resaltado.

Pero al no haberlo contemplado, es claro que se crea una situación contraria al marco constitucional y legal que se ha invocado, pues no se satisface la finalidad que inspira la atribución reglamentaria conferida al Consejo General del Instituto Federal Electoral, al no propiciar a cabalidad el buen funcionamiento de sus órganos.

Ahora bien, como las abstenciones o excusas sólo son legítimas en tanto se encuentren debidamente soportadas en un precepto constitucional o legal, en las mismas también cobran aplicación los principios constitucionales de independencia, autonomía y objetividad, rectores de la función electoral en su conjunto y de todas las actividades particulares necesarias para su realización, razón por la cual, la determinación de si se actualiza o no un precepto normativo que ampare una abstención o excusa, no puede quedar exclusivamente al arbitrio de la persona o funcionario que estime encontrarse en tal situación, sino que es menester que la decisión sobre la cuestión recaiga en el propio órgano colegiado, previa deliberación y discusión de las circunstancias particulares del asunto, sometidas a su ponderación por la persona interesada, quien puede ser el propio funcionario o incluso un tercero, pues es evidente que la abstención o excusa no tiene la naturaleza de un derecho sujeto a la libre disposición de su titular, sino que, al igual que el voto, se traduce en un deber del servidor público, dado que se encuentra respaldada, en última instancia, en un impedimento establecido por el legislador, por considerar la ausencia de condiciones para la adopción de una postura con objetividad, imparcialidad, autonomía y probidad, como ciertamente exigen los artículos 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77, apartado 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En razón de las conclusiones obtenidas en la parte considerativa de esta resolución, con fundamento en el artículo 47, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y tomando en consideración que la facultad reglamentaria se encuentra conferida a la responsable, quien cuenta con el arbitrio para, dentro del marco legal, establecer y particularizar los procedimientos y normas específicas que estime adecuadas para el mejor funcionamiento de sus comisiones, lo conducente es modificar el acuerdo reclamado, para el efecto de que, en la próxima sesión ordinaria que celebre con posterioridad a que le sea notificada la presente determinación, el Consejo General del Instituto Federal Electoral incorpore, al texto del Reglamento de Comisiones del propio consejo, la obligación de los consejeros electorales de emitir su voto cuando se someta a consideración de una comisión algún proyecto de acuerdo, programa, informe, dictamen o resolución, entre otros; así como los mecanismos y reglas tendentes a conceder o aprobar una excusa o abstención legal, de manera previa a la votación de los asuntos del caso.

El Consejo General responsable queda vinculado a informar a esta Sala Superior sobre el cumplimiento de esta ejecutoria, dentro de los tres días siguientes a la realización de la sesión ordinaria respectiva.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

primero. Se modifica el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento de Comisiones del propio órgano máximo de dirección, aprobado el seis de octubre del presente año, para los efectos precisados en la parte final del considerando cuarto de esta sentencia.

SEGUNDO. El Consejo General del Instituto Federal Electoral deberá informar sobre el cumplimiento de esta resolución, dentro de los tres días siguientes a la realización de la sesión ordinaria en la cual se efectúen las modificaciones ordenadas.

Notifíquese. Personalmente, al actor, en el domicilio señalado en autos; por oficio, acompañado de copia certificada de esta resolución, a la autoridad responsable, y por estrados, a los demás interesados.

En su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe. Conste.